Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1151/18 w sprawie ze skargi G. G. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od G. G. na rzecz Miasta P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1151/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. G. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. Arkusze [...] - część [...] (dalej jako plan).

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej przeznaczenie w planie działki nr [...] pod inwestycje uniemożliwiające prowadzenie przez nią, jako rolnika, prac na całym obszarze gospodarstwa rolnego poprzez przecięcie przez te inwestycje gospodarstwa na dwie oddzielne, nieskomunikowane ze sobą części, a tym samym naruszenie jego integralności; przeznaczenie w planie części działki [...] jako rezerwy terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy [...] (teren 6KD-D) oraz przeznaczenie w planie części działki nr [...] pod publiczną drogę gminną (1KD- D).

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., zwana dalej: ustawa); art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, 6 ust. 2 pkt 2 ustawy; art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 22 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (DZ.U. z 1995 r. 36.175/1) poprzez naruszenie prawa własności i przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i tym samym wprowadzenie zmian naruszających integralność oraz uniemożliwiających funkcjonowanie jej gospodarstwa rolnego na dotychczasowym terenie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła szczegółową argumentację i powody dla których żąda stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przewidzianego w niej zagospodarowania działek stanowiących jej własność. Wśród nich za szczególnie istotne uznała przeznaczenie jej działki nr [...] na 2 inwestycje blokujące drogę przejazdu miedzy magazynem sprzętu i materiałów umiejscowionym na działce skarżącej nr [...], a polem uprawnym na działkach o nr [...], co obniża wartość prowadzonego przez nią na tych działkach gospodarstwa rolnego jako integralnej całości. Drogę przejazdu pomiędzy działkami blokuje przewidziane w planie zagospodarowanie części działki [...] jako ZP/US -teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji, na którym możliwa jest lokalizacja plenerowych budowli oraz urządzeń związanych ze sportem i rekreacją, w tym boisk, placów gier i zabaw dla dzieci z zakazem lokalizacji zabudowy. Drugą przeszkodę stanowi układ komunikacyjny obejmujący drogę dojazdową między działką [...] a działką [...] (składający się z drogi publicznej 1 KD-D i drogi wewnętrznej 4KDW). Planowane zagospodarowanie na teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji nie jest uzasadnione bowiem okoliczne działki według studium miały zostać przeznaczone na zabudowę o charakterze willowo-rezydencjonalnym o dużej powierzchni, w obrębie których właściciele tych działek mogą zapewnić sobie place zabaw, urządzenia rekreacyjne czy też baseny. Takie zagospodarowanie jest potrzebne dla zwartej zabudowy dużych aglomeracji miejskich, której plan nie przewiduje w P.. Skarżąca wskazała, że tego rodzaju zabudowa nie spotka się z zainteresowaniem bowiem w okolicy występują różne obiekty rekreacyjno-sportowe, a siedem przedszkoli ma własne place zabaw. Brak potrzeby lokalizacji placu zabaw przemawia za brakiem uzasadnienia dla utrzymywania planowanego układu komunikacyjnego, który służyłby częściowo dla zapewnienia komunikacji placu zabaw z ul. [...], częściowo zaś komunikacji działki [...] z działką nr [...] (w zakresie drogi wewnętrznej).

Skarżąca uważa, że ustanawianie drogi wewnętrznej 4KDW dla komunikacji pomiędzy działkami [...] a [...] nie jest zasadne albowiem dotychczas komunikacja pomiędzy tymi działkami odbywała się grzecznościowo maksymalnie 10 przejazdów rocznie i nie prowadziło do powstania żadnych trwałych inwestycji. Bez zapisów planu można tę kwestię uregulować umownie na dotychczasowych warunkach. W razie zainwestowania działek przez sąsiada obawia się, że ruch komunikacyjny na tym układzie drogowym znacznie wzrośnie co doprowadzi do powstania drogi, która przetnie jej gospodarstwo na 2 części i zablokuje przemieszczanie się po należącym do niej terenie.

Skarżąca podniosła, że zagospodarowanie w planie części działki [...] na rezerwę terenu do zawracania pojazdów poruszających się drogę publiczną ul. [...] (6KD-D nieobjętą planem) nie mniejszym niż 20 m x 20 m jest niezgodne ze obowiązującym studium (uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.). Plan przewiduje nakaz przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz lokalizacje drogi pożarowej zgodnie z przepisami odrębnymi ale taki cel zagospodarowania nie został przewidziany w studium dla tej części działki. Rada Gminy nie wskazuje z jakich przepisów odrębnych wynika, że ul. [...] jest drogą pożarową i wymagany jest plac do zawracania o takich parametrach.

Skarżąca kwestionuje przeznaczenie części działki [...] sąsiadującej z jej działką [...] na drogę publiczną 1 KD-D wskazując, że 170 m jej odcinek przebiegać ma w odległości 7 m od jej domu wybudowanego w [...] r. co przy generowanych przez ruch ciężkich samochodów wstrząsach może mieć istotny wpływ na stabilność tego domu. Nie ma, jej zdaniem, ekonomicznego uzasadnienia dla trzeciej drogi która łączyłaby ul. [...] z działkami sąsiada nr [...]. Dwie drogi od ulicy [...] w stronę lasu już istnieją (4 KD-D, 5 KD-D) i są w zupełności wystarczające dla obsługi komunikacyjnej działek sąsiada jak i dla dojazdu do działki skarżącej przez drogę publiczną 2 KD-D.

Następnie skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą zarzut naruszenia przy uchwalania planu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jej zdaniem lokalizacja placu zabaw oraz drogi wewnętrznej na działce nr [...] nie została poparta interesem publicznym i narusza jej prawo własności. Nie wyważono prawidłowo jej interesu prywatnego z interesem publicznym. Dopuszczono się niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia jej prawa własności, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu z art. 28 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie przedstawiając argumentację w tym zakresie. Organ wskazał na niezasadność twierdzeń odnośnie pozbawienia skarżącej komunikacji z uprawianymi przez nią polami na działkach [...] przedstawiając różne istniejące lub mające powstać rozwiązania komunikacyjne zapewniające dojazd do tych nieruchomości.

Organ za niezrozumiałe uznał stanowisko skarżącej sprzeciwiające się zmianie zagospodarowania przewidzianego w planie bowiem na przestrzeni lat podejmowała ona starania zmierzające do zmiany przeznaczenia gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego na grunty budowlane, co potwierdzają jej pisma z 24 stycznia 2008 r.; z 23 kwietnia 2008 r.; z 9 sierpnia 2016 r. Organ uważa, że okoliczności podnoszone przez skarżącą odnośnie do przeznaczenia w planie działki [...] nie wskazują na istnienie jej interesu prawnego ani tym bardziej na jego naruszenie. Zagrożenia o jakich mówi skarżąca wskazując na zagospodarowanie działki [...] nie stanowią o istnieniu jej interesu prawnego ani o jego naruszeniu bowiem dotyczą ewidentnie tego, co może się ewentualnie wydarzyć w przyszłości, a ponadto wynika jedynie z twierdzeń skarżącej niepopartych żadnymi dowodami.

Według organu o posiadaniu interesu prawnego nie może przesądzać sam fakt bycia właścicielem nieruchomości.

Organ wbrew zarzutom skargi odnośnie do przeznaczenia działki nr [...] stwierdził, że niewątpliwie przeznaczenie tej działki jest zgodne z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jako funkcję wiodącą kierunku rozwoju tego terenu przyjęto bowiem zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, natomiast jako funkcję uzupełniającą przewidziano usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki zamieszkania zbiorowego: pensjonat, dom wycieczkowy, dom seniora, dom zakonny, usługi sportu i rekreacji, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 8 lokali mieszkalnych, służąca wyłącznie zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, należących do zadań własnych gminy, w postaci wyłącznie budownictwa komunalnego, zieleń urządzona, place gier i zabaw, parkingi.

Według organu Rada Miasta P. odniosła się do uwagi zgłoszonej przez skarżącą do projektu planu. Rada przedstawiła bowiem wyczerpującą argumentację uzasadniającą nieuwzględnienie przedmiotowej uwagi, odnosząc się do każdej z kwestii podniesionych przez skarżącą w złożonej przez nią uwadze.

Organ zauważył, że zaprojektowanie niewielkiego terenu rekreacyjnego z placem zabaw dla nowego osiedla mieszkaniowego nie spowoduje braku możliwości prowadzenia gospodarstwa i uprawy pola przez skarżącą. Dojazd do terenów uprawianych przez skarżącą, jak wskazał wcześniej organ, będzie bowiem możliwy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę dojazdową, organ wskazał, że sprowadzają się one do braku akceptacji skarżącej powstania tej drogi, co, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 t.j., zwanej dalej: ustawa planistyczna), nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości ani w części.

Odnosząc się do kwestionowanego przeznaczenia w planie części działki o numerze ewidencyjnym [...] pod teren oznaczony symbolem 6KD-D, na którym ustalono rezerwę terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej, zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy [...], organ uznając zarzuty za niezasadne wskazał, że w pierwszym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce o numerze ewidencyjnym [...] zaprojektowano drogę wewnętrzną. Projekt tego planu, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ówcześnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożono celem uzgodnienia Dyrektorowi Wielkopolskiego Parku Narodowego, który postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. nie uzgodnił przedłożonego mu projektu planu. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż powodem tego było to, że ta zaprojektowana droga została uznana za przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, konieczne było dokonanie zmian w projekcie planu. W ich wyniku część nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] została przeznaczona m.in. do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, rozwiązanie to jest zgodne ze studium. Zgodnie z tym aktem, na przedmiotowym terenie, jako funkcję wiodącą jego kierunku rozwoju przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Organ zauważył, że w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy D, tj. drogi dojazdowej, jaką jest ul. [...], wykonuje się plac do zawracania samochodów – w myśl § 125 i § 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Odnosząc się do przeznaczenia części działki o numerze ewidencyjnym [...], organ uznał kwestionowanie przez skarżącą tego przeznaczenia za całkowicie niezrozumiałe w świetle okoliczności, które miały miejsce na etapie projektowania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] r. odbyło się bowiem spotkanie z udziałem właścicieli nieruchomości, na których zaprojektowano drogę 1KD-D, lub ich pełnomocników. Osoby te zaakceptowały rozwiązanie, które wprowadzono uchwałą, co potwierdza notatka z tego spotkania oraz późniejsze oświadczenie wskazanych osób.

Według organu rezygnacja z drogi publicznej na terenie działki o numerze [...] spowoduje brak możliwości prawidłowego zaprojektowania układu komunikacyjnego na całym terenie objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, w tym właśnie miejscu był rezerwowany pas terenu pod przyszłą drogę wjazdową od strony ulicy [...] - już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego P. Starego z 12 grudnia 1994 r., zmienianym w 1998 r. i 2001 r.. Rezerwa terenu pod drogę na terenie działki o numerze [...] obowiązywała do momentu podjęcia uchwały, stanowiła też wytyczną w pracach nad nowym planem i jednocześnie jedyne możliwe, o prawidłowej szerokości, włączenie drogowe nowoprojektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej do ulicy [...] - z uwagi na istniejącą wzdłuż [...] zabudowę.

W opisanych okolicznościach za całkowicie chybiony uznał organ zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności. Zdaniem organu, plan został uchwalony zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czemu wyraz dała Rada w Uchwale oraz co zostało potwierdzone w opinii urbanisty. Uchwała została także podjęta z poszanowaniem konstytucyjnych praw i wolności. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w uzasadnieniu uchwały Rada przedstawiła kompleksową argumentację potwierdzającą wprowadzenie poszczególnych rozwiązań dotyczących jej nieruchomości. Poświęcono temu obszerny fragment uzasadnienia, który organ przytoczył.

Organ stwierdził, że przed wprowadzeniem rozwiązań przewidzianych w Uchwale, w tym tych kwestionowanych przez skarżącą, rozważono interes publiczny oraz interes indywidualny mieszkańców, co potwierdzają chociażby przytoczony powyżej fragment uzasadnienia uchwały, uzasadnienia rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu planu oraz spotkania i konsultacje z mieszkańcami dotyczące projektowanych rozwiązań, a następnie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności.

Skarżąca w piśmie procesowym z 4 marca 2019 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Argumentowała za uznaniem jej interesu prawnego z uwagi na przysługujące jej prawo własności nieruchomości objętych planem. Oświadczyła również, iż nadal jest zainteresowana przekształceniem jej nieruchomości w tereny budowlane, jednak w jej ocenie teren ZP/US a tym samym droga 4KDW nie są elementami koniecznymi dla tego przekształcenia i przypadku ich pozostawienia wycofuje ona swój wniosek o odrolnienie. Wskazała na znaczne obniżenie wartości gospodarstwa w związku z ustaleniami planu, w szczególności w związku z intensyfikacją ruchu samochodowego. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny w sposób oczywisty został naruszony, a naruszenia te nastąpiły w powiązaniu z konkretnymi przepisami prawa materialnego , w szczególności art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Uzupełniając skargę pismem z 29 kwietnia 2019 r. skarżąca przedstawiła wywody w zakresie nadużycia władztwa planistycznego oraz oświadczyła, że domaga się stosowania zasady proporcjonalności i zachowania sprawiedliwej równowagi pomiędzy interesem publicznym i indywidualnym. Skarżąca zażądała:

1. likwidacji drogi 4KDW przez jej działkę nr [...], jako dojazdu do działek o numerach [...] i [...] nie będących własnością skarżącej oraz poprowadzenie dojazdu do tych działek od ulicy [...] przez teren ich właściciela (zgodnie z załączonym rysunkiem);

2. usunięcia przeznaczenia ZP/US z działki [...] (wskazując inne miejsca dla usytuowania takiego przeznaczenia na rysunku);

3. poprowadzenia drogi 1KD-D zgodnie z treścią notatki z dnia [...] (załączonej wraz z przedstawieniem na rysunku);

4. odkupienia przez organ terenu pod zawrotkę po cenie zakupu z 2008 roku plus inflacja;

5. ponownego rozpatrzenia celowości poprowadzenia drogi 1 KD-D w odległości 7m od domu mieszkalnego;

6. wsparcia w sporze z WPN o poprowadzenie drogi łączącej ul. [...] z działką nr [...].

Skarżąca oświadczyła, iż przypadku niespełnienia wskazanych postulatów wycofuje swój wniosek o odrolnienie terenu gospodarstwa.

Na rozprawie 9 maja 2019 r. skarżąca podtrzymała skargę podkreślając wskazaną we wcześniejszych pismach procesowych alternatywę dla rozwiązań planowanych w Uchwale. Złożono także do akt sprawy pismo zatytułowane: "kto zyskuje a kto traci..." Pełnomocnik skarżącej podkreślił naruszenie zasady proporcjonalności oraz wskazał na ekonomiczne, negatywne skutki wprowadzenia rozwiązań w MPZP.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1151/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku na wstępie Sąd przeprowadził wywód odnośnie do tego czy skarżąca wykazała naruszenie zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego wywodzonego z bycia właścicielką działek objętych postanowieniami tej uchwały, to jest czy został spełniony wymóg legitymacji skargowej o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994). Sąd uznał, że zasadne jest upatrywanie interesu prawnego przez Skarżącą w przysługującym jej prawie własności z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, zaś jego naruszenia w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu przysługujących jej uprawnień w wykonywaniu tego prawa. Sąd zauważył, że znane jest mu orzecznictwo sądowe, na które powoływał się organ, jednak w jego ocenie organ wywodzi z niego nietrafną argumentację. Za bezsporne Sąd uznał, że do skarżącej należą działki gruntu położone na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność powinna być wystarczająca do uznania, że interes prawny Skarżącej został naruszony. Sąd zgodził się z poglądem, że co do zasady uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżącej został naruszony, było więc wystarczające, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym.

Sąd stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym nieruchomości należące do skarżącej narusza jej interes prawny, ponieważ w zakresie przeznaczenia terenu, na którym przedmiotowe działki się znajdują, wprowadza w szczególności ograniczenia możliwości ich zabudowy, tym samym ingerując w zakres wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa własności.

Sąd zastrzegł, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Sąd mając na uwadze podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że zarzuty skarżącej odnoszą się do zasad oraz trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

Analizując szczegółowo dokumentację planistyczną sprawy Sąd I instancji stwierdził zgodność z prawem trybu sporządzania analizowanego planu miejscowego. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że Rada nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Sąd wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem zasad sporządzania planu, wskazując, że są to wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Przepisy art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd podkreślił, że w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium, dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd zaznaczył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, oraz wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, publ. j.w.). Sytuacja braku zgodności lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego.

Sąd wskazał ponadto, iż studium stanowi jedną całość, zatem część tekstową oraz graficzną tego aktu należy odczytywać łącznie. Studium jest przy tym aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną gminy dla całego jej obszaru, lecz jednocześnie uwzględnia stan faktyczny istniejący na danym terenie. Zgodnie z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w polityce przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów.

Sąd wskazał, że Rada uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami studium (§ 1 ust. 1 uchwały). Ukształtowane postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki Skarżącej, znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego studium.

Sąd, w ślad za organem, uznał, za w pełni zasadne stanowisko przedstawione w opinii załączonej do odpowiedzi na skargę, a odnoszące się bezpośrednio do zarzutów skargi. Sąd po szczegółowej analizie sprawy podzielił stanowisko prezentowane przez organ, dochodząc do przekonania, że skarga jest bezzasadna, a uchwała została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd stwierdził, że plan sporządzony został w oparciu o założoną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. politykę przestrzenną, która zakłada dla przedmiotowego obszaru kierunek rozwoju na funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał, że dla jednostki M2 Studium przewiduje, iż: 1) Ze względu na skalę w jakiej opracowane jest studium, na rysunku wyznaczono wyłącznie funkcje wiodące na określonym terenie, natomiast dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego po uwzględnianiu lokalnych uwarunkowań, 2) Wiodąca funkcja na określonym terenie powinna być funkcją przeważającą na danym obszarze, 3) Lokalizację oraz zakres uzupełniającej funkcji należy określić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4) Tereny funkcji uzupełniającej mogą być realizowane na samodzielnie wydzielonych działkach, 5) Dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium. Sąd zauważył, że w zakresie ustaleń szczegółowych wyraźnie przewiduje się zaś, dla terenów M2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - Kierunek rozwoju: Funkcja wiodąca - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, zaś w zakresie funkcji uzupełniającej: usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki zamieszkania zbiorowego: pensjonat, dom wycieczkowy, dom seniora, dom zakonny, usługi sportu i rekreacji, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 8 lokali mieszkalnych, służąca wyłącznie zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, należących do zadań własnych gminy, w postaci wyłącznie budownictwa komunalnego, zieleń urządzona, place gier i zabaw, parkingi.

Wobec powyższego Sąd zauważył, że zapisy studium wyraźnie wskazują, iż na terenie objętym planem wiodącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast funkcję uzupełniającą mogą pełnić usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona, place gier i zabaw. Zatem przeznaczenia terenów przyjęte w planie nie kolidują z ustaleniami studium.

Zmiana przeznaczenia terenów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej skutkowała z oczywistych względów tym, że w planie wytyczony został układ drogowy zapewniający obsługę komunikacyjną nowo wydzielonych działek budowlanych. Przy czym uwzględniono przy tej okazji strukturę własności oraz wszelkie potencjalne możliwości połączenia z istniejącymi drogami.

Za zasadne Sąd uznał twierdzenia organu, który wskazał, iż przyjęte rozwiązanie komunikacyjne stanowi optymalne ekonomicznie i z uwzględnieniem, kwestii kształtowania przestrzeni, połączenie osiedla z istniejącym systemem drogowym. Co więcej właścicielom gruntów, których przekształcenie dotyczyło, przedstawiono ([...] r.) dwa warianty rozwiązań i wyrazili oni zgodę na przekazanie swoich gruntów na cele drogowe oraz teren zieleni urządzonej sportu i rekreacji. W myśl uzgodnień - w pierwszej połowie długości drogi wjazdowej poprowadzona miała zostać ona na terenie działki [...], jeżeli właściciel działki [...] przekaże jej część pod teren publiczny. W dalszej części zagospodarowania droga o statusie publicznym miała zostać poprowadzona po połowie własności działek obu właścicieli.

Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skargi, z akt sprawy wynika, że analiza najbliższego sąsiedztwa wykazała brak występowania ogólnodostępnych terenów publicznych w sąsiedztwie obszaru objętego opracowaniem. Najbliżej funkcjonujący teren placu zabaw pełniący funkcję publiczną ogólnodostępną położony jest w odległości 1300 m od obszaru objętego planem.

Zasadnie zatem, uwzględniwszy silne zintensyfikowanie terenów mieszkaniowych, wyznaczono w projekcie teren ZP/US umożliwiający lokalizację na tym terenie m.in. placu zabaw dla dzieci i zieleni urządzonej. Lokalizacja miejsca wydaje się być optymalna ze względu na bliskość ul. [...].

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyznaczenia rezerwy terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy [...] (teren 6KD- D) Sąd uznał za zasadne stanowisko, iż ze względu na bezpieczeństwo oraz przepisy drogowe należało w projekcie wyznaczyć teren umożliwiający nawracanie pojazdom, w tym zwłaszcza pojazdom uprzywilejowanym. Istniejąca ulica [...], której zakończenie graniczy z terenem WPN, nie ma kontynuacji w układzie drogowym. Uwzględniwszy uregulowania w zakresie warunków technicznych dróg, przywołane rozwiązanie było zatem prawidłowe (przywołany § 125 i § 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Zdaniem Sądu, trudno nie zgodzić się z twierdzeniem, że wydzielone drogi publiczne stanowią zabezpieczenie i kontynuację układu drogowego w istniejącej strukturze Starego P. oraz gwarantują obsługę nowo wydzielonych terenów pod funkcje mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutów związanych z "podziałem gospodarstwa rolnego", Sąd zauważył, że rozwiązania przyjęte w planie wcale nie blokują jego dalszego funkcjonowania. Obsługa komunikacyjna istniejącego gospodarstwa rolnego nadal odbywać się może na dotychczasowych zasadach tj. od strony ulicy [...] oraz jak to jest obecnie od strony ulicy [...] przez działki będące własnością Państwa G. Sąd zwrócił uwagę, że zapisy planu wynikają m.in. z uwzględnienia faktu, iż od 2008 r. Skarżąca jest zainteresowana przekształceniem należących do niej działek, w działki z możliwością zabudowy. W tym celu w dniu 11 sierpnia 2016 r. złożyła wniosek o przekwalifikowanie dotychczasowych terenów rolnych obejmujących działki [...], [...], [...] na tereny budowlane. Wniosek ten na etapie sporządzania miejscowego planu rozpatrzony został pozytywnie. Konsekwencją zaś takiego przekwalifikowania była konieczność zorganizowania, zgodnie z przepisami prawa, stosownego skomunikowania nowopowstałych działek. Utworzenie zatem układu komunikacyjnego jest nieodłącznym elementem towarzyszącym powstawaniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Podobnie rzecz ma się z lokowaniem w ramach nowej zabudowy obiektów użyteczności publicznej, w tym placów zabaw i obiektów rekreacji, czy zieleni. Sąd podkreślił, że zysk w postaci przekształcenia terenów w tereny zabudowy mieszkaniowej z istoty rzeczy należy umniejszyć o koszt w postaci konieczności zagospodarowania części terenów na powyższe cele. Zdaniem Sądu, nie można w tym zakresie dopatrzyć się naruszenia zasady proporcjonalności, czy przekroczenia władztwa planistycznego. Sąd przyjął, że jest to działanie sprzyjające ochronie interesu indywidualnego właściciela, skoro uwzględnia jego postulaty w przeważającej większości, jedynie w mniejszym zakresie, z prawnej konieczności, ograniczając wykonywanie prawa własności, poprzez ustanowienie niezbędnej obsługi komunikacyjnej nowych terenów mieszkaniowych, z uwzględnieniem potrzeb lokalnej społeczności (plac zabaw i teren rekreacji).

Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli Sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, przyjęte w tym zakresie rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej oraz uwzględniają konieczność kształtowania przez organ miejscowej sieci dróg w zgodzie obowiązującymi przepisami.

Następnie Sąd przedstawił na czym polega władztwo planistyczne gminy nadane jej art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że nie jest ono oczywiście absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu końcowych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Sąd zauważył, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, publ. jw.). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Sąd podkreślił, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Mając na uwadze przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne Sąd doszedł do wniosku, że Rada uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącej nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu, organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. W szczególności – stosownie do treści art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – organ planistyczny wyważył w sposób prawidłowy interes publiczny oraz interesy prywatne związane z zachowaniem lub zmianą zagospodarowania terenu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości. Gmina podołała nałożonym na nią obowiązkom w tym zakresie. Obciążenia wynikające z ustaleń planu, które stały się przyczyną postawienia organowi zarzutów w skardze, w stosunku do korzyści odniesionych przez skarżącą w związku z uwzględnieniem jej wniosków o przekształcenie trenów na tereny zabudowy mieszkaniowej, są – w ocenie Sądu – relatywnie nieduże. Zachowana została prawidłowa proporcja pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem Skarżącej. Ingerencja w prawo własności Skarżącej zdaje się natomiast być uzasadniona i nie nosi znamion przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu Rada dokonała stosownego wyważenia pomiędzy interesem ogółu i jednostki.

Na marginesie Sąd zauważył, że ewentualne uzgodnienia z Dyrektorem WPN, do których nawiązała strona skarżąca, nie mają doniosłości prawnej i nie mogą stanowić podstaw skutecznych zarzutów. O ile zatem aktywność strony skarżącej w procesie planistycznym Sąd uznał, za zjawisko pozytywne, o tyle w kontekście opisanych okoliczności, skargę uznał za niezasadną.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła mu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynika sprawy jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazuje na naruszenie:

A) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r.. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej "p.z.p." lub "ustawa planistyczna" jak też art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy organ ustalając w planie miejscowym lokalizację terenu zieleni urządzonej (ZP/US), wlotu drogi 1KD-D (jej odnogi łączącej się z drogą 4KDW) oraz drogi wewnętrznej 4KDW, nadmiernie i nieproporcjonalnie, względem sąsiednich nieruchomości, obciążył nieruchomość skarżącej, dzieląc ją na dwie odrębne części nie tylko ograniczając możliwości aktualnego z niej korzystania ale przede wszystkim istotnie uniemożliwiając jej zagospodarowanie w przyszłości. Co więcej, zarówno lokalizacja drogi wewnętrznej 4KDW, jak też lokalizacja terenu ZP/US uzależnia skarżącą od decyzji inwestycyjnych podmiotów trzecich tj. właściciela działek nr [...] i [...] oraz gminy, jak też wymusza na Skarżącej obsługę tych inwestycji;

B) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 p.z.p., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy organ w sposób dowolny (arbitralny) przeznaczył część nieruchomości skarżącej pod zagospodarowanie terenu zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji (ZP/US) jako terenu nie przeznaczonego na cele publiczne, co skutkowało nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją przez gminę w konstytucyjnie chronione prawo własności Skarżącej, a tym samym skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego przez gminę;

C) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 p.z.p. oraz art. 1 ust. 4 pkt 1 p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy organ w sposób dowolny i gospodarczo nieuzasadniony przeznaczył część nieruchomości skarżącej pod drogi dojazdowe wewnętrzne o charakterze niepublicznym służące osobom trzecim (1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW) w istotny sposób ograniczając przyszłe dysponowanie nieruchomością, w tym także możliwość jej podziału na działki większe, spełniające ustalone kryteria planistyczne - co stoi w sprzeczności z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1410/16);

D) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2. 6, 7 p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ w sposób prawidłowy określił zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, tymczasem szczegółowa analiza planu miejscowego prowadzi do wniosku o niemożności zrealizowania zapisów o minimalnych parametrach planistycznych działek wydzielonych po podziale w postaci ich powierzchni na terenie 2MN2 oraz szerokości frontu na terenie 1MN3 przy uwzględnieniu zapisów o umiejscowieniu dróg dojazdowych wewnętrznych. W toku procedury planistycznej w lipcu 2018 r. wyłożona do publicznego wglądu wersja projektu planu wskazywała na rysunku planu jako "informacje i zalecenia", proponowany podział na działki budowlane, które po uchwaleniu planu miejscowego okazał się być informacją nieprawdziwą, wprowadzającą w błąd, sprzeczną z przyjętymi w planie minimalnymi parametrami planistycznymi dotyczącymi działek planem objętych;

E) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 15 ust. 1 p.z.p. art. 16 ust. 1 i 2 p.z.p. oraz § 5, § 6 ust. 2. § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1587) poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji (za organem) bezwzględnego obowiązku właściwego opracowania załącznika graficznego planu miejscowego (rysunku), który stanowi (oprócz części tekstowej), obligatoryjną cześć planu miejscowego i wobec której przepisy prawa nakładają określone wymogi, w tym wymogi zachowania skali rysunku (1:1000), stosownie do przytoczonych wyżej przepisów. Rysunek został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (z [...] r., poz. [...]) z istotnie zniekształconą skalą, w zmniejszeniu uniemożliwiającym odczytanie zapisów planu z jednoczesnym przeskalowaniem wzdłuż jednej osi (zmiana proporcji grafiki - rozciągnięcie w poziomie), co stanowi o rażącym naruszeniu wskazanych wyżej norm i powinno skutkować orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przywołano zarzuty naruszenia:

A) art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 20 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 28 p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w związku z tym, że plan miejscowy stoi w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (Uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r. - dalej również jako: "studium"), w zakresie w jakim rysunek stanowiący załącznik 1 do planu miejscowego określa nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 18 metrów od granicy Wielkopolskiego Parku Narodowego wzdłuż ul. [...], zaś z postanowień studium wynika, że w przypadku terenów przeznaczonych pod zabudowę uwzględnia się zasady ochrony Wielkopolskiego Parku Narodowego uregulowane w zarządzeniu Ministra Środowiska. Stosownie do Zarządzenia Ministra Środowiska z 8 stycznia 2018 r. w sprawie zadań ochronnych dla Wielkopolskiego Parku Narodowego (Dz. Urz. MŚ z 2018 r., poz. 7), lokalizacja nowej zabudowy dopuszczalna jest w odległości 30 metrów od granicy WPN. Powyższy brak spójności (sprzeczność) regulacji budzi poważne wątpliwości co skłania do uznania, że Sąd tej okoliczności nie wziął pod uwagę wydając zaskarżone orzeczenie;

B) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164. poz. 1587) .poprzez niezbadanie sprawy w całym jej zakresie tj. w zakresie prawidłowości wytyczenia dróg wewnętrznych dojazdowych o charakterze niepublicznym (1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW), w sytuacji, gdy sposób wytyczenia ww. dróg w zaskarżonej uchwale:

a. uniemożliwia spełnienie parametrów planistycznych przez niektóre z wydzielonych działek, w zakresie powierzchni i szerokości frontu działki;

b. w przypadku drogi wewnętrznej 4KDW (jako przedłużenia odnogi 1KD- D przy terenie ZP/US) jej przebieg służy przede wszystkim właścicielowi działek nr [...] i [...], przy czym działki te mają zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (poza zakresem planu miejscowego) - co wprost oznacza, że przyjęte rozwiązanie w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. Sąd całkowicie pominął powyższą okoliczność, pomimo jej podnoszenia w pismach procesowych, zaś jego obowiązkiem (tak jak i obowiązkiem organu), było uwzględnienie w projektowaniu i ocenie rozwiązań planistycznych również otoczenia powiązanego funkcjonalnie z danym terenem i przyjęcie rozwiązań ważących interesy wszystkich interesariuszy a nie przyjmowanie rozwiązań ewidentnie faworyzujących osoby trzecie kosztem istotnego naruszenia praw skarżącej;

C) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i 12 p.z.p. poprzez niezbadanie sprawy w całym jej zakresie oraz dokonanie ustaleń nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy, jak też całkowicie błędne uznanie (powielenie stanowiska organu), że podczas spotkania w dniu [...] r. z przedstawicielami organu, w którym brała udział Skarżąca oraz pozostali właściciele nieruchomości sąsiadujących:

a. skarżąca rzekomo wyraziła zgodę na lokalizację terenu zieleni urządzonej sportu i rekreacji (ZP/US), oraz

b. skarżąca rzekomo wyraziła zgodę na przyjęty w planie miejscowym przebieg drogi dojazdowej 1KD-D,

gdy w rzeczywistości z treści notatki służbowej z dnia [...] r. wynika, że takie oświadczenia ze strony skarżącej nie zostały w ogóle złożone. Wręcz przeciwnie w procedurze planistycznej jak i na późniejszym etapie w pismach procesowych oraz na rozprawie przed WSA w Poznaniu skarżąca wyraźnie sprzeciwiała się lokalizacji terenu ZP/US na jej działce. Na spotkaniu [...] r. kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem ustaleń co potwierdza treść samej notatki, czego zaś Sąd w ogóle nie dostrzegł przyjmując bezkrytycznie nie odpowiadające prawdzie stanowisko organu w tym zakresie. Wadliwość uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu w tym zakresie ma charakter istotnego naruszenia prawa;

D) art. 147 § 1, art. 141 § 4, art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 12 p.z.p. oraz art. 28 p.z.p. poprzez ich całkowite pominięcie (niezastosowanie) w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji nie zapoznał się i nie zweryfikował wymaganego prawem zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w części graficznej, zaś uzasadnienie wyroku pozbawione jest całkowicie argumentacji w tym zakresie. Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, iż opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego załącznik nr 1 do uchwały w sprawie planu miejscowego (załącznik graficzny) został opublikowany w zmodyfikowanej skali, w postaci zmniejszonej uniemożliwiającej odczytanie zapisów planu miejscowego, z jednoczesnym przeskalowaniem wzdłuż jednej osi (zmiana proporcji grafiki - rozciągniecie w poziomie), co w rezultacie spowodowało, że Sąd I instancji nie uwzględnił konieczności spełnienia przez organ w procedurze planistycznej istotnych wymogów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego oraz zachowania jawności i przejrzystości procedury planistycznej, które to zasady zostały naruszone w stopniu istotnym i powinny skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 28 p.z.p. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie zaś domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wskazała też na konieczność rozpoznania jej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił obszerną argumentację, która w jego ocenie potwierdza zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Gminy P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP sprowadzający się do nadmiernego i nieproporcjonalnego względem interesu publicznego i sąsiednich nieruchomości obciążenia własności skarżącej kasacyjnie tj. należących do niej działek poprzez przeznaczenie ich na teren zieleni urządzonej (ZP/US) (część działki [...]), wlotu drogi 1KD-D (jej odnogi łączącej się z drogą wewnętrzną 4KDW) - część działki [...] oraz drogi wewnętrznej 4KDW, również w obrębie działki nr [...]. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że skutkiem takiego zagospodarowania przedzielono jej działkę [...] na dwie odrębne części co aktualnie ogranicza korzystanie z niej a w przyszłości istotnie uniemożliwi jej zagospodarowanie. Skarżąca kasacyjnie uważa, że takie zagospodarowanie uzależnia ją od decyzji inwestycyjnych właściciela sąsiednich działek [...] i [...] oraz gminy i wymusza na niej obsługę tych inwestycji.

Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku projekt planu miejscowego ma być zgodny z zapisami studium (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz nie naruszać ustaleń uchwalonego dla danego terenu studium (art. 20 ust.1 tej ustawy). Ponadto słusznie Sąd I instancji zauważył, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ww. ustawy. Z powyższego wynika, że Rada Gminy P. podejmując się uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu Gminy P. musiała określić takie jego zasady zagospodarowania, które odpowiadałyby obowiązującemu studium dla terenu M2.

Z zapisów studium dla terenu M2 wyraźnie wynika, że na tym terenie kierunki zagospodarowania przewidują wiodącą funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast jako funkcję uzupełniającą miedzy innymi przewidziano usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona, place gier i zabaw. Zatem aby dochować zgodności planu z uprzednio uchwalonym studium i zadośćuczynić wskazanym wyżej przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, by nie narazić się na zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, który mógłby zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy skutkować nieważnością planu, organ musiał przeznaczyć teren należących do skarżącej kasacyjnie działek [...] i [...] zgodnie z narzuconą w studium dla terenu M2 funkcją wiodącą na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Konsekwencją przyjęcia takiego zagospodarowania w planie było przeznaczenie działek skarżącej kasacyjnie i działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednak poprzestanie na tym nie wypełniało postanowień studium albowiem należało jeszcze przewidzieć doprowadzenie do nich niezbędnej infrastruktury technicznej oraz ustalić układ komunikacyjny, który zapewniłby ich odpowiednią obsługę. Rada Gminy zaproponowała w planie określone przeznaczenie, które w jej ocenie wypełniało powyższe wymogi a jednocześnie było racjonalne pod względem ekonomicznym i uwzględniało pogodzenie interesów właścicieli działek na tym terenie i interesu powszechnego tj. Gminy i społeczności, która w przyszłości zamieszka ww. tereny.

Zdaniem NSA, zaproponowane przez Radę Gminy przeznaczenie terenu działki [...] należącej do skarżącej kasacyjnie na teren zieleni urządzonej, usług rekreacji i sportu było uzasadnione pomimo że istotnie ingeruje w jej prawo własności do tej działki. Po pierwsze lokalizacja placu zabaw blisko ul. [...], głównej ulicy do której prowadzić będą drogi dojazdowe 1KD-D, 3KD-D i 5KD-D jako drogi poprzeczne oraz powiązanie tych z drogami wewnętrznymi i dojazdową 2KD-D pozwoli w sposób łatwy zorganizować komunikację właśnie z terenu mającej powstać zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla okolicznej społeczności. Oczywiście możliwe były inne rozwiązania komunikacyjne jak choćby te przedstawione w opinii mgr inż. arch. D. S. uprawnionego urbanisty, załączonej do skargi kasacyjnej ale nie dowodzi to jeszcze, że rozwiązanie zaproponowane przez Radę Gminy było nieracjonalne i nadmiernie godziło w własność skarżącej kasacyjnie kosztem interesu publicznego. Słuszność rozwiązań przyjętych przez organ planistyczny może budzić zastrzeżenia ale sama w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia uchwały. Skoro Rada Gminy przedstawioną w zaskarżonej uchwale argumentacją wykazała, że za przyjętym rozwiązaniem przemawia potrzeba pogodzenia interesu publicznego z prywatnym i pogodzenie to następuje w uzasadnionych proporcjach, to naruszenie prywatnego interesu nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzenia planu.

Kolejnym argumentem przemawiającym za lokalizacją terenu zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji było to, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w najbliższej okolicy tego rodzaju ogólnodostępny teren nie występuje. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego sprzeciwił się w opinii do poprzedniego planu realizacji placów zabaw w sąsiedztwie terenów chronionych a zatem lokalizacja tego rodzaju zabudowy bliżej lasów w uchwalonym planie została wykluczona. Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie klub tenisowy jest terenem prywatnym a zatem wstęp i użytkowanie znajdujących się na jego terenie urządzeń rekreacyjnych czy placu zabaw nie spełnia wymogu ogólnej dostępności. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji twierdzenia skarżącej kasacyjnie o lokalizacji tego rodzaju obiektów użyteczności publicznej w najbliższej okolicy okazały się chybione bowiem analiza najbliższego sąsiedztwa wykazała brak występowania ogólnodostępnych terenów publicznych w sąsiedztwie obszaru objętego opracowaniem. Okazuje się, że najbliżej funkcjonujący teren placu zabaw pełniący funkcję publiczną ogólnodostępną położony jest w odległości 1300 m od obszaru objętego planem.

W piśmie z 25 marca 2022 r. uzupełniającym argumentację skargi kasacyjnej w zakresie powyższego zarzutu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zauważa, że zgodnie z planem miejscowym uchwała Rady Miasta P. nr [...] z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. ., arkusze [...] - część [...] (Dz. Urz. Woje Wielkop. [...] poz. [...]) istnieje ogólnodostępny plac zabaw róg ul. [...] i ul. [...] na działce nr [...] po przeciwnej (prawej) stronie ul. [...] w odległości ok. 600 m licząc wzdłuż linii ciągów komunikacyjnych tj. ul. [...] i ul. [...]. Ponadto wskazuje, że ten sam plan przewiduje na działce nr [...] licząc ciągami komunikacyjnymi ul. [...] i ul. [...] w odległości ponad 500 m od działki skarżącej kasacyjnie nr [...] po drugiej stronie ul. [...] przeznaczenie tejże działki na funkcję związaną z ochroną zdrowia, profilaktyką i rehabilitacją oraz sportem i rekreacją, co uzasadnia twierdzenie, że również tutaj możliwa jest budowa urządzeń plenerowych sportowo-rekreacyjnych służących rehabilitacji i rekreacji. Wobec tego skarżąca kasacyjnie formułuje tezę, że plac zabaw na jej działce nr [...] nie ma spełniać oczekiwań mieszkańców w szerszym znaczeniu ale najprawdopodobniej jedynie wybranych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy bezpośrednio skorzystają na istnieniu tego placu zabaw kosztem jej nieruchomości.

Zdaniem NSA, również powyższe okoliczności nie sprzeciwiają się koncepcji zagospodarowania działki skarżącej nr [...] na plac zabaw bowiem wskazane place zabaw (jeden istniejący a drugi planowany) są położone po drugiej stronie ulicy [...] i służą mieszkańcom okolicznych już gęsto zabudowanych zabudową jednorodzinną terenów. Obszary przewidziane w zaskarżonym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mają obecnie funkcje obszarów rolnych i w związku z takim ich przekształceniem zgodnie z planem powstanie również potrzeba zorganizowania placu zabaw dla nowych mieszkańców nowej zabudowy mieszkaniowej po lewej stronie ul. [...]. Prawa strona będzie korzystać z tych istniejących placów zabaw (działka [...]) i nowo zaprojektowanych (działka [...]).

Nie można zatem przyjąć, że zapewnienie ogólnodostępnego terenu rekreacji, sportu i zabaw dla dzieci o niewielkiej powierzchni poniżej 1000 m2 jako zadania własnego gminy z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty jest znaczącą ingerencją we własność prywatną skoro niewątpliwie powstanie tego rodzaju obiektu będzie z korzyścią dla przyszłych mieszkańców silnie zurbanizowanego terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego, które tu dopiero powstanie. Biorąc pod uwagę, że tereny dotychczas rolnicze znacząco zyskają na wartości wskutek przekształcenia ich w tereny z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, należy tytułem przeciwwagi dla uwzględnienia interesu indywidualnego uwzględnić interes zbiorowy czego wyrazem miałby być właśnie ów teren zieleni urządzonej, sportu i rekreacji. Podczas prac planistycznych nad projektem brano pod uwagę trzy inne lokalizacje ale po uwzględnieniu uwag mieszkańców, uzgodnienia organów (WPN) i przyjmując najlepsze rozwiązanie funkcjonalno-przestrzenne przyjęto właśnie taką lokalizację tegoż terenu. Wartością tego przeznaczenia jest także fakt, że tereny ogólnodostępne przyczyniają się do wzrostu wartości okolicznej zabudowy, uzupełniając ją a także służą integracji lokalnej społeczności.

Przeznaczenie działki skarżącej kasacyjnie na drogę wewnętrzną 4KDW prowadzącą na działkę sąsiednią nr [...] i [...] było zasadne gdyż sama skarżąca kasacyjnie podkreślała swoją zgodę na umożliwienie sąsiadowi takiego dojazdu na jego nieruchomości w formie odpowiednio skonstruowanej umowy. Wskazywała, że dotychczas sąsiad korzysta z przejazdu przez jej działkę ok. 10 razy w roku i może to dalej czynić ale w ramach umowy. Skarżąca kasacyjnie sprzeciwiała się jednak usankcjonowaniu tego stanu obawiając się, że sąsiad z czasem może sprzedać nieruchomości i przy zmianie ich charakteru na zabudowę mieszkaniową istotnie zwiększy się negatywne oddziaływanie ruchu komunikacyjnego na dotychczasowej drodze prowadzącej przez działkę [...] a tego pragnie uniknąć. Organ zauważył, że układ drogowy drogi 1 KD-D i drogi wewnętrznej 4KDW został zaprojektowany w granicy działki [...] a zatem jego oddziaływanie na własność skarżącej będzie znikome. Nadto uznał za niezasadne przesunięcie ww. układu dróg w stronę ul. [...] bowiem spowoduje to pozostawienie części działki [...] niemożliwej do zagospodarowania na cele budowlane. Organ zdecydował się na takie rozwiązanie bowiem uwzględnia ono interes właściciela działek nr [...] i [...] oraz skarżącej. Organ uznał je za optymalne bowiem po podziale działki [...] w związku z wydzieleniem terenu ZP/US i drogi wewnętrznej nadal możliwe będzie wykorzystanie działki części skarżącej kasacyjnie o nr ew. [...] oraz działki sąsiedniej o nr ew. [...] pod zabudowę przy powierzchni wydzielonych działek po 1200 m2.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zagospodarowanie działki skarżącej kasacyjnie o nr ew. [...] na teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji wraz z odpowiednim układem dróg dojazdowych i wewnętrznych dla obszaru zabudowy jednorodzinnej objętej przedmiotowym planem było racjonalnym kompromisem pomiędzy interesem skarżącej do przekształcenia jej działek rolnych na działki budowlane z zabudową jednorodzinną a interesem publicznym dla powstania dobrze skomunikowanego terenu ZP/US a nadto interesów jej sąsiada, który będzie mógł zabudować swoje nieruchomości z zapewnieniem im dojazdu, który nie będzie w przyszłości generował międzysąsiedzkich sporów gdyż zostanie ustalony w planie, a nie umowie, która jest zależna w dużej mierze od dobrej woli samej skarżącej kasacyjnie.

Wobec powyższego NSA nie dopatrzył się zarzucanego nadmiernego i nieproporcjonalnego obciążenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie przewidzianym w planie zagospodarowaniem jej działki [...].

Należy nadto podkreślić, że sama skarżąca kasacyjnie od 2008 r. podejmowała starania o zmianę przeznaczenia gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego na grunty budowlane, co znajduje potwierdzenie w jej pismach z 24 stycznia 2008 r., z 23 kwietnia 2008 r., z 9 sierpnia 2016 r. Zatem jeśli organ przychylił się w zaskarżonym planie do jej wniosków i przekształcił dotychczasowe przeznaczenie jej działek, to znaczy, że uwzględnił jej interes prawny. W ramach tego zasadnym jest oczekiwanie, że skarżąca kasacyjnie weźmie też pod uwagę interes publiczny i zaakceptuje ograniczenia jej własności zapisane w planie. Organ przedstawił w uzasadnieniu uchwały, w odpowiedzi na uwagi do planu oraz w odpowiedzi na skargę argumenty jakie nim powodowały przy takim a nie innym przeznaczeniu działki nr [...]. Zdaniem NSA, argumentacja ta czyni niezasadnym postawiony wyżej zarzut ograniczenia własności skarżącej kasacyjnej, ponad miarę i w sposób nieproporcjonalny do uzyskanych w planie korzyści.

W ocenie NSA, powyższa argumentacja przemawia także za niezasadnością zarzutu skargi kasacyjnej z pkt I. lit. B. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że przeznaczono jej działkę o nr ew. [...] na teren ZP/US nie przeznaczając jej na cele publiczne tylko prywatne. Fakt, że w prognozie skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu nie wskazano na zabezpieczenie środków na wykup części działki skarżącej kasacyjnie o nr ew. [...] pod projektowane dla niej w planie przeznaczenie, nie zmienia faktu, że ma powstać tam teren ogólnodostępny stanowiący wyraz realizacji zadań własnych gminy służący zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (uzasadnienie uwag do planu). Skoro mają powstać drogi publiczne o charakterze dróg dojazdowych i wewnętrznych to znaczy, że tereny działki [...] zostaną od skarżącej kasacyjnie odkupione w ramach jej wywłaszczenia na wskazane cele publiczne.

W ocenie, NSA chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 p.z.p. oraz art. 1 ust. 4 pkt 1 p.z.p. (pkt I. lit.C). Jak już wcześniej była mowa wyznaczenie dróg dojazdowych i wewnętrznych przez nieruchomość skarżącej kasacyjnie była uzasadniona potrzebą skomunikowania w sposób przemyślany i ekonomicznie uzasadniony mających powstać na terenie objętym planem obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnym układem komunikacyjnym i infrastrukturą. W zamian za przekształcenie działek rolnych ograniczono własność skarżącej kasacyjnie ale tylko w takim zakresie jaki był konieczny dla realizacji celów publicznych (m.in. teren ZP/US i drogi dojazdowe) jak i interesów osób trzecich (drogi wewnętrzne). Organ niewątpliwie dążył do pogodzenia ww. interesów o czym świadczy uzasadnienie uchwały oraz uwag składanych przez skarżącą kasacyjnie w trakcie procedury planistycznej. Fakt, że skarżąca kasacyjnie tej argumentacji nie podziela nie oznacza, że organ nie wykazał potrzeby ograniczenia własności skarżącej kasacyjnie oraz że uczynił to w sposób nieproporcjonalny do celów: publicznego czy osób trzecich. Organ zapewne nie wyznaczałby drogi dojazdowej 1KD-D łączącej się z drogą wewnętrzną 4KDW przechodzącą przez działkę skarżącej kasacyjnie, jeśli za takim rozwiązaniem nie przemawiałaby potrzeba uwzględnienia prawa skarżącej kasacyjnie do zabudowy pozostałej części działki [...] oraz prawa sąsiada z działki o nr ew. [...] do zabudowy jego działki.

Odnośnie do zarzutu wadliwego zaprojektowania dróg 2KDW, 3KDW i 4DW i terenu ZP/US stwierdzić należy, że pełnię władzy w zakresie projektowania zagospodarowania przestrzennego posiada Rada Gminy. Sąd ocenia legalność uchwały planistycznej i nie jest uprawniony do weryfikacji przyjętych rozwiązań pod względem ich słuszności czy racjonalności. Jeśli nawet przyjęte rozwiązania projektowe w układzie dróg lub terenu są wadliwe bo taki ich kształt i umiejscowienie przy podziale nieruchomości doprowadzi do niespełnienia parametrów planistycznych w zakresie minimalnej powierzchni przez wydzielone działki lub w zakresie szerokości frontu działki, to wadliwość ta wykracza poza zakres oceny legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd. Fakt, że podział nieruchomości przy planowanym zagospodarowaniu w istocie uniemożliwi zabudowę pewnych nieruchomości gdyż wydzielona działka nie mieści się w normie wyznaczonej w planie dla działki budowlanej czy szerokość jej frontu nie odpowiada przyjętym parametrom nie oznacza, że naruszone został zasady sporządzania planu. Świadczy to jedynie o nieścisłości lub wewnętrznej sprzeczności pomiędzy zapisami planu. Tego jednak nie można uznać za naruszenie zasad jego sporządzania. Artykuł 15 ust. 2 pkt 8 wskazuje jakie są konieczne postanowienia w planie. W jego treści określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Taki wymóg został spełniony bo postanowienia planu przewidują jakie są parametry działek w wyniku ich podziału i scalania. Okoliczność, że podział nieruchomości nie pozwoli na powstanie działki budowlanej nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu. Argument ten powinien może stanowić podstawę do zmiany przyjętych w planie parametrów lub zastosowania odstępstw w konkretnych okolicznościach. Nieskuteczny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej z pkt I. lit. D.

W ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 15 ust. 1 p.z.p. art. 16 ust. 1 i 2 p.z.p. oraz § 5, §6 ust. 2. § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1587) poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji (za organem) bezwzględnego obowiązku właściwego opracowania załącznika graficznego planu miejscowego (rysunku) jest niezasadny. Okoliczność, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 17 września 2018 r. poz. [...] załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. jego rysunek został zniekształcony w sposób, który uniemożliwia jego precyzyjne odczytanie tj. opublikowany z istotnie zniekształconą skalą w zmniejszeniu uniemożliwiającym odczytanie zapisów planu z jednoczesnym przeskalowaniem wzdłuż jednej osi (zmiana proporcji grafiki - rozciągnięcie w poziomie) nie stanowi o naruszeniu ww. przepisów ustawy czy rozporządzenia. W dokumentacji planistycznej sprawy załącznik do zaskarżonej uchwały jest wykonany w odpowiedniej skali 1:1000 i żaden z elementów rysunku nie jest zniekształcony w sposób opisany w zarzucie. Prawdopodobnie załącznik nr 1 stanowiący rysunek planu w wersji oryginalnej przy konwertowaniu go na potrzeby sporządzenia wersji uchwały, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, doszło do usterki technicznej w wyniku czego rysunek planu został zmniejszony i utracił czytelność. To jednak nie stanowi o wadzie samej uchwały, kwalifikującej do stwierdzenia jej nieważności. Analiza dokumentacji planistycznej dołączonej do akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że tego rodzaju wada załącznika nr 1 nie występuje.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania NSA stwierdza, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają podstaw.

W ocenie NSA przy uchwalaniu zaskarżonego planu słusznie organ i Sąd uznały, że nie doszło do naruszenia postanowień studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (Uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r. stanowi, że w przypadku terenów przeznaczonych pod zabudowę uwzględnia się zasady ochrony Wielkopolskiego Parku Narodowego uregulowane w zarządzeniu Ministra Środowiska. Zarządzenie takie wydawane jest rokrocznie a jego treść na dzień uchwalenia planu określało zarządzenie Ministra Środowiska z 8 stycznia 2018 r. w sprawie zadań ochronnych dla Wielkopolskiego Parku Narodowego (Dz. Urz. MŚ z 2018 r., poz. 7). W załączniku nr 1 do tegoż zarządzenia dotyczącym identyfikacji i oceny istniejących potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz sposobu eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń i ich skutków w pkt II. Zagrożenia zewnętrzne istniejące Lp. 1 przy zagrożeniu w postaci - Presja urbanizacji w pobliżu granic WPN i w jego otulinie, wskazuje się sposób eliminacji takiego zagrożenia lub jego ograniczenia poprzez, cytuję: "Starania o wprowadzenie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zapisów ograniczających zabudowę w pobliżu WPN i w jego otulinie oraz utrzymanie korytarzy zapewniających połączenia z WPN; a na obszarach nie posiadających planów zagospodarowania przestrzennego starania o to, aby nowa zabudowa lokalizowana była w odległości min. 30 m od granicy WPN oraz min. 20 m od cieków zbiorników wodnych". Stosownie do tych zaleceń w Studium 3.3. Kierunki ochrony przyrody zawarto zapis, że celem ograniczenia antropopresji na obszar Parku, w szczególności zahamowania negatywnego oddziaływania na przyrodę i krajobraz człowieka, korzystania z tych walorów, ustala się zasady zagospodarowania: m.in. wprowadzenie nowej zabudowy w odległości minimum 30 m od granic Parku, wielkość nowych działek budowlanych graniczących z Parkiem w rejonie P. Starego nie mniejsza niż 3000 m2.

Z powyższego w ocenie NSA wynika, że zasadniczym celem zarządzenia Ministra Środowiska z 8 stycznia 2018 r. było "podjęcie starań" aby podczas uchwalania studium lub planów miejscowych wprowadzono zapisy ograniczające zabudowę w pobliżu WPN i w jego otulinie. Jak wynika z zapisów skarżonego planu zabudowa została odsunięta nieprzekraczalną linią zabudowy na działce [...] na odległość 18 m od WPN zatem należy uznać, że wymóg ograniczenia zabudowy został zachowany. Zarządzenie postulowało odsunięcie się z nową zabudową o 30 m od granicy WPN kiedy nie ma uchwalonego planu. Studium przyjęło wartość 30 m bowiem plan miejscowy dla obszaru P. jeszcze wówczas nie został uchwalony. Skoro jednak zarządzenie postulowało ograniczenie zabudowy na terenach graniczących z WPN w przypadku uchwalenia planu miejscowego nie podając przy tym konkretnej odległości można przyjąć, że wymóg taki spełnia ustalenie w zaskarżonym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 18 m od granic WPN. Oznacza to bowiem ograniczenie zabudowy choć nie w takim zakresie jak zapisano to w studium. Studium było bardziej restrykcyjne gdyż plan na tym terenie nie obowiązywał. W przedmiotowym planie ograniczenie zabudowy uchwalono zatem nie można twierdzić, że wymogi zarządzenia dla terenów objętych planem nie zostały dochowane. Nie można w konsekwencji przyjąć, ze doszło do naruszenia studium.

Zarzuty skargi kasacyjnej pkt II. lit. B i C w ocenie NSA przywołują w istocie te same argumenty, co podniesione w zarzutach pkt I. lit. C) i lit. D, które już zostały wcześniej ocenione jako niezasadne, tym samym przytaczanie ponownie argumentacji za ich oddaleniem było niecelowe.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z pkt II. lit. C brak przeanalizowania przez Sąd ustalenia rzeczywistej treści uzgodnień na spotkaniu w dniu [...] r. i przyjęcie w tym zakresie informacji przekazanych przez organ nie ma, w ocenie NSA, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody skarżącej kasacyjnie na ustanowienie terenu ZP/US na działce [...] i na poprowadzenie wzdłuż jej działek drogi 1 KD-D nie zmienia faktu, że ustalenia organu w tym zakresie nie przekraczają granic władztwa planistycznego, bowiem zachowana zostaje proporcja między interesem skarżącej kasacyjnie, która zyskuje zamiast działek rolnych działki budowlane, a w zamian ogranicza się jej własność w odniesieniu do działki o nr ew. [...] wyznaczając tam drogę wewnętrzną 4KDW, drogę dojazdową 1 KD-D w bezpośrednim sąsiedztwie jej działek [...] i [...] oraz przeznacza ok. 1000 m z jej działki o nr ew. [...] na tereny zieleni urządzonej i sportowo - rekreacyjne dla potrzeb interesu publicznego. Zaznaczyć należy, że nie jest to ograniczenie dowolne ale przemawia za tym potrzeba skomunikowania obszaru planu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zapewnienie na tym obszarze terenu zieleni czy rekreacji z myślą o potrzebach ogółu przyszłych mieszkańców tego rejonu miasta.

Zarzut z pkt II. lit. D skargi kasacyjnej odpowiada treści zarzutu z pkt I. lit E, który został już oceniony jako niezasadny. Nie ma tym samym potrzeby przytaczania kolejny raz przedstawionej argumentacji. Wadliwość polegająca na opublikowaniu złej skali rysunku planu w Dzienniku Urzędowym nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy i nie okoliczność ta nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.