II SA/Kr 1458/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2025-11-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 721; art 11 a  , art 1 f; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art 136 , art 138; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 września 2025 r. znak: WI-VI.7821.1.1.2025.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.	
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją nr 10/2024 z 20 grudnia 2024 r., znak: AB.6740.350.2023.ASS udzielił Burmistrzowi Miasta Z. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej klasy "D" w od km 0+000,00 do km 0+331, od skrzyżowania ul. [...] z drogą krajową nr [...] do ul. [...] nr [...] w Z.". Ww. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Termin wydania nieruchomości określono na 121 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 11a oraz art. 11f ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), dalej: "specustawa" oraz art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), dalej "K.p.a.".

W. C. wniósł od ww. decyzji Starosty z 20 grudnia 2024 r. odwołanie, uzupełnione w piśmie z 17 stycznia 2025 r.

Ponadto w piśmie z 25 marca 2025 r. odwołanie złożyli M. B. i M. B. oraz T. B..

Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność odwołania T. B. ze względu na brak podpisu, a w odniesieniu do odwołania M. B. i M. B. wydał postanowienie o uchybieniu terminu ze względu na złożenie odwołania po terminie.

Natomiast odwołanie W. C., reprezentowanego przez radcę prawnego, Wojewoda uznał za złożone w terminie. Na podstawie wypisów z ewidencji gruntów sporządzonych przez Starostę, znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie W. C. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] Z., będącej w zakresie nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji jako objętej w części liniami rozgraniczającymi teren.

W odwołaniu zaskarżono ww. decyzję Starosty z 20 grudnia 2024 r. w całości, a w szczególności w zakresie, w jakim dotyczy bezpośrednio i pośrednio działki nr [...] (po podziale [...] i [...]) obręb [...] Z.; a więc m.in. (ale nie wyłącznie) w zakresie, w jakim decyzja zatwierdza podział działki nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w tej części, w jakiej obejmuje działkę nr [...] i jej najbliższe otoczenie, w zakresie, w jakim nakłada ograniczenia w korzystaniu z ww. nieruchomości. W związku z powyższym skarżący wniósł o wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także na podstawie art. 135 K.p.a. o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, poprzez naruszenie:

1. art. 110 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wcześniejszą decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 486/2020 z 13 listopada 2020 r., która pozostaje w obrocie prawnym;

2. art. 7 i art. 77 oraz art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów (pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym), powierzchowną analizę zgłoszonego problemu sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z treścią wcześniej wydanej decyzji i przez to błędne przyjęcie, iż realizacja inwestycji drogowej w zatwierdzonym przebiegu nie narusza interesów osób trzecich ani prawa;

3. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez całkowite zignorowanie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń (pomimo faktu, że w postanowieniu Starosty Tatrzańskiego z 1 września 2023 r. w pkt II.4. nałożono na inwestora obowiązek udokumentowania braku kolizji planowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę wydanym dla działki nr [...] zgodnie z ww. decyzją Starosty z 12 listopada 2020 r., i przez to brak rozważenia interesu prywatnego odwołującego się w kontekście jego naruszenia w sposób niezgodny z prawem;

4. art. 107 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, przez przyjęcie stanowiska pełnomocnika inwestora w zakresie, w jakim ustosunkowywał się on do kolizji inwestycji z pozwoleniem na budowę wydanym dla działki nr [...];

5. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji oraz o wniesieniu odwołania bezpośrednio do rąk strony z pominięciem pełnomocnika;

6. art. 10 ust. 10c ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego sporządzenia projektu organizacji ruchu i bez jego wcześniejszego zatwierdzenia (w decyzji i w opisie brak informacji o istnieniu takiego projektu organizacji ruchu);

7. § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), dalej "rozporządzenie środowiskowe", poprzez zaakceptowanie dzielenia przez inwestora realizacji drogi na odcinki krótsze niż 1 km i przez to dopuszczenie do sytuacji obejścia prawa poprzez brak wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

8. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego zastosowanie pobocza utwardzonego dla drogi klasy D, pomimo iż tego typu pobocze możliwe jest wyłącznie na drogach klasy GP, G i Z;

9. art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie zapoznania się z nowymi dokumentami, w tym w szczególności przesłanie do strony zawiadomienia o stanowisku inwestora na jej zarzuty za pismem z 16 grudnia 2024 r. (odebranym przez stronę dopiero 2 stycznia 2025 r.), przy równoczesnym wydaniu decyzji 4 dni później, co uniemożliwiło zapoznanie się przez stronę z nowymi materiałami, na których istnienie wskazuje treść pisma pełnomocnika inwestora z 12 grudnia 2024 r.

Dodatkowo skarżący zarzucił zatwierdzenie dokumentacji pomimo braku ponownego uzgodnienia trasy i dokumentacji drogi, pomimo dokonania zmiany jej przebiegu w stosunku do stanu, jaki był zaplanowany w 2023 r. (w datach uzyskiwania uzgodnień).

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonuje już jedna (wcześniejsza) decyzja wydana dla działki [...] w Z., zaś zaskarżona (późniejsza) decyzja jest z nią sprzeczna w zakresie, w jakim dotyczy i ingeruje w działkę nr [...], co narusza zasadę trwałości decyzji i związania organów wydaną decyzją. Skarżący podnosząc tą okoliczność – posiadania ważnej decyzji WZ i decyzji o pozwoleniu na budowę, powołał się na swój obiektywny, uzasadniony interes, który jest zagrożony poprzez realizację inwestycji drogowej w takim przebiegu, jaki proponuje Burmistrz Miasta Z.

Dalej skarżący podniósł, że specustawa jest ustawą szczególną i zawiera szereg drastycznych rozwiązań związanych z budową inwestycji drogowych mających na celu realizację celów publicznych. Jednakże ustawa i zawarte w niej delegacje do ograniczania prawa własności, mają charakter wyjątku i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W tym kontekście, zdaniem skarżącego należy zauważyć, że ustawa nie zawiera zapisów, które pozwalałaby na ignorowanie wcześniej wydanych decyzji, które rodzą dla jej beneficjentów zarówno prawa, jak i obowiązki.

W dalszej części odwołania zarzucono także nieprawidłowość decyzji w aspekcie braku ponownego uzgodnienia przebiegu drogi i projektu pomimo wprowadzonych w tym zakresie w 2024 roku zmian względem pierwotnych oraz sposobu zaprojektowania budowy pobocza.

Końcowo skarżący podniósł błędy proceduralne towarzyszące wydaniu decyzji, które polegały na braku zapewnienia czynnego udziału stronie w szczególności poprzez wydanie decyzji w ciągu 7 dni od uzupełnienia dokumentacji przez inwestora (13 grudnia 2024 r.) pomimo, iż żadna ze stron nie miała możliwości się z nimi zapoznać (brak zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a.) i ewentualnie zweryfikować.

W uzupełnieniu odwołania skarżący podniósł dodatkowo następujące kwestie:

1) Zgodnie z zatwierdzonym projektem, w km 0+081 projektowany jest zjazd indywidualny. Tymczasem z projektu jednoznacznie wynika, że ma on służyć do obsługi zajezdni autobusowej. Zjazdy publiczne zgodnie z definicją § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym. Stosując tą definicję, zjazd dla celów obsługi zajezdni autobusowej nie może być zjazdem indywidualnym;

2) W ramach odwołania wniesionego na decyzję zaskarża także postanowienie Starosty Tatrzańskiego z 5 grudnia 2024 r. znak: AB.670.176.2024.MB w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo dla przedmiotowej inwestycji, zarzucając temu postanowieniu nieprecyzyjność oraz brak wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co stanowi naruszenie art. 124 K.p.a. Co więcej, postanowienie to narusza zdaniem skarżącego także art. 52 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Z postanowienia według skarżącego trudno odczytać, jakie to konkretnie szczególne przypadki miałaby wystąpić w sprawie, aby uzasadnić wydanie zgody na odstępstwo;

3) Na przestrzeni prowadzenia niniejszego postępowania zmianie uległa geometria i lokalizacja muru oporowego w granicach działki [...] (przed podziałem), dodatkowo przebieg chodnika też jest inny, więc kilometraż i powierzchnie zajętości dla całej inwestycji ulegają zmianie. Tymczasem bilanse podane w dokumentacji oraz uzgodnienia dokumentacji pochodzą jeszcze sprzed 11.2024, kiedy to projektant dokonywał ostatecznych korekt dokumentacji. W konsekwencji, w ocenie odwołującego się, dokumentacja wymagała ponownego uzgodnienia ze względu na wprowadzone zmiany. Ze względu na projektowane na działce [...] mury oporowe, konieczna jest weryfikacja zasięgu zajętości terenu. Rysunki przekrojowe nie zawierają niezbędnych granic pasa drogowego, co budzi wątpliwość odnośnie prawidłowości wskazanych granic pasa drogowego i tym samym ingerencji w nieruchomość odwołującego się;

4) Decyzja Starosty narusza § 45 ust. 1a ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Na stronie 31 opisu projektu architektonicznobudowlanego mowa jest o pochyleniu chodnika 12%, podczas gdy zgodnie z ww. § 45 ust.1a w przypadkach innych, niż określone w ust. 1, pochylenie podłużne chodnika nie powinno przekraczać 6%; przy pochyleniu podłużnym przekraczającym 6% należy stosować pochylnie lub schody i pochylnie;

5) Inwestor nie spełnił warunków wynikających z pisma P. w N. z 28 sierpnia 2024 r. znak: IZ19DS.2161.236.2022.13 w zakresie zabezpieczenia przed szkodliwym oddziaływanie wibracji od przejeżdżających pociągów oraz prądów błądzących pochodzących od sieci trakcyjnej;

6) Niedopuszczalne jest stwierdzenie zawarte na stronie 24 uzasadnienia decyzji, gdzie wskazano: "Sprawa dotycząca pozwolenia na budowę nr 486/2020 na działce [...] i [...] obr. [...] Z. wydana dla Pana W. C. w dniu 13 listopada 2020 r. (...) zostanie rozstrzygnięta po porozumieniu z inwestorem tj. Burmistrzem Miasta Z. poza decyzją ZRID, w późniejszym etapie."

Wojewoda Małopolski decyzją z 22 września 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.1.2025.Mmo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. K. p. a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c specustawy, uchylił ww. decyzję Starosty z 20 grudnia 2024 r. w części:

I. uchylając nieprawidłowe zapisy dotyczące wskazania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren i obowiązkiem budowy innych dróg publicznych, korygując je, ponieważ linie rozgraniczające teren innej drogi (drogi krajowej) nie są wyznaczane we wniosku inwestora a obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych dotyczy faktyczne jedynie przebudowy drogi krajowej nr [...], bowiem nieruchomości nim objęte położone są w granicach istniejącego pasa przebudowywanej drogi krajowej nr [...],

II. uchylając zapisy dotyczące ustalenia obowiązków na częściach działek nr [...], [...], [...],[...], [...] obręb [...] Z., korygując je poprzez wskazanie, iż części ww. działek położone poza liniami rozgraniczającymi teren, znajdujące się w terenie linii kolejowej, są objęte inwestycją na podstawie art. 20a specustawy jako tereny niezbędne dla realizacji inwestycji – tereny linii kolejowej, zgodnie ze skorygowanym wnioskiem inwestora.

III. uchylając zapisy dotyczące ustaleń obowiązków, zezwolenia na ich wykonanie oraz określenia innych terenów niezbędnych do realizacji inwestycji, orzekając w tym zakresie poprzez wskazanie tylko tych obowiązków, które są ustalane zgodnie ze skorygowanym wnioskiem inwestora, zezwolenie na wykonanie tych obowiązków, określenie oprócz terenów niezbędnych – terenów wód płynących także terenów linii kolejowej również udostępnianych na potrzeby realizacji inwestycji na podstawie art. 20a specustawy;

IV. uchylając zapisy dotyczące odniesień do obowiązków, które zgodnie ze skorygowanym wnioskiem nie są ustalane, ponieważ nieruchomości dotąd nimi objęte znajdują się w terenie linii kolejowej i umarzając postępowanie w tym zakresie;

V. uchylając zapisy dotyczące ustalenia linii rozgraniczających granic pasów drogowych innych dróg publicznych w związku z obowiązkiem budowy innych dróg publicznych i pasów tych dróg i umarzając postępowanie w tym zakresie;

VI. uchylając zapisy dotyczący wskazania podmiotu, na rzecz którego planowane są do przejęcia nieruchomości położone w liniach rozgraniczających teren, korygując je poprzez prawidłowe wskazanie właściwego podmiotu, jakim zgodnie ze skorygowanym wnioskiem jest Gmina Miasta Z., a także poprzez zastąpienie sformułowań i podstawy prawnej właściwych dla wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej sformułowaniami i podstawą prawną właściwymi dla ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

VII. uchylając zapisy dotyczące braku ustalenia inspektora nadzoru inwestorskiego, zastępując je zapisem o wymogu ustalenia nadzoru specjalności konstrukcyjno-budowlanej w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. nr 138 poz. 1554), zgodnie z którym ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane również przy realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które zawierają ustroje konstrukcyjne, takie jak powłoki, łupiny, tarcze, łuki i kopuły oraz linowe wiszące bez względu na ich rozpiętość, a także fundamenty inne niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym – a więc przepis ma zastosowanie do konstrukcji oporowych o fundamentach na palach wierconych.

VIII. uchylając zapisy dotyczące ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych, korygując je poprzez wykreślenie zapisów odnoszących się do działek znajdujących się w terenie linii kolejowej z zakresu ww. obowiązków, i ustalenie zgodnie ze skorygowanym wnioskiem inwestora jedynie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu poza terenem linii kolejowej. W efekcie tej korekty nie ulegają zmianie założone prace budowlane, a jedynie podstawa prawna do objęcia danych terenów inwestycją;

IX. uchylając zapisy dotyczące nazewnictwa obszarów objętych obowiązkami, zezwolenia na wykonanie obowiązków, ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości na potrzeby wykonania ww. obowiązków, korygując je zgodnie ze skorygowanym wnioskiem i wynikającym z niego zakresem obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 8 pkt 1 specustawy, a także zmianami wprowadzonymi niniejsza decyzją Wojewody;

X. uchylając załącznik nr 1 do decyzji I instancji, tj. mapę w skali 1:500 i orzekając o nowej mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, w skali 1:500, która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody – jako załącznik nr 1N, skorygowaną w zakresie: prawidłowego określenia obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy oraz terenu niezbędnego do realizacji inwestycji – terenu linii kolejowej na podstawie art. 20a specustawy;

XI. uchylając opisy dotyczące odniesienia się do załącznika nr 1 do decyzji Starosty w związku z jego uchyleniem niniejszą decyzją i wprowadzając zapis odnoszący do nowego załącznika nr 1N do decyzji Wojewody,

XII. uchylając część załącznika nr 3/1 (projekt zagospodarowania terenu)

- strony 1–2 (strona tytułowa projektu zagospodarowania terenu),

- stronę 5 (spis treści),

- strony 23–30 (części opisowej),

- rysunek pn. Projekt zagospodarowania terenu, nr rys. 2 (części rysunkowej),

i w tym zakresie orzekając o zatwierdzeniu załącznika nr 2N/1 składającego się z:

- stron zawierających stronę tytułową (2 karty),

- stron zawierających spis treści (2 karty),

- stron części opisowej ponumerowanych 34–42 (9 kart),

- rysunku pn. Projekt zagospodarowania terenu nr rys. 2 (części rysunkowej),

oraz:

- stron zawierających oświadczenia projektantów z sierpnia 2023 r. i z czerwca 2025r., o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane (2 karty),

- stron zawierających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy (12 kart);

XIII. uchylając w załączniku nr 3/2, tj. w projekcie architektonicznobudowlanym stronę tytułową, spis treści, zatwierdzając nowe strony projektu architektoniczno-budowlanego opisane jako załącznik 2N/2, zawierające: stronę tytułową uzupełnioną o daty sporządzenia i uzupełnienia projektu, skorygowany spis treści, a także oświadczenia i zaświadczenia projektantów i projektantów sprawdzających ważne w dacie sporządzenia i uzupełnienia projektu;

XIV. uchylając część załącznika nr 3/3, tj. w załącznikach do projektu budowlanego:

- stronę 1 (strona tytułowa),

- strony 3–4 (strona tytułowa informacji BIOZ),

i w tym zakresie orzekając o załączniku nr 2N/3 stanowiącym załączniki formalne do projektu budowlanego, zawierającym:

- stronę nr 1 (strona tytułowa),

- strony nr 3 i 4 (strona tytułowa informacji BIOZ),

- pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie z 4 grudnia 2024 r.,

- postanowienie Starosty Tatrzańskiego z 5 grudnia 2024 r.,

- odpis protokołu narady koordynacyjnej Starosty Tatrzańskiego z 29 listopada 2024 r. znak: GG-RDG.6630.156.2024;

XV. w pozostałej części Wojewoda opisaną na wstępie decyzję Starosty z 20 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że Burmistrz Miasta Z. wystąpił, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Na podstawie ww. wniosku Starosta Tatrzański wszczął postępowanie, przeprowadził je i zakończył 20 grudnia 2024 r. wydaniem opisanej na wstępie decyzji.

Dalej organ II instancji wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 K.p.a. ponownie ocenił materiał dowodowy pod kątem merytorycznym i stwierdził konieczność pozyskania wyjaśnień i niezbędnych uzupełnień w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a.

W piśmie z 12 lutego 2025 r. wezwał Starostwo Powiatowe w Z. do:

1. uzupełnienia akt sprawy znak: AB.6740.350.2023.ASS o:

- oryginał lub uwierzytelnioną kopię dokumentu potwierdzającego zamieszczenie obwieszczenia o wydaniu ww. decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Z.,

- oryginał pisma elektronicznego z 6 listopada 2024 r., przekazującego zawiadomienie o podjęciu postępowania i zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie, wraz z potwierdzeniem doręczenia (UPD) do adresata J. K.,

- oryginał pisma elektronicznego z 27 grudnia 2024 r. przekazującego zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji, wraz z potwierdzeniem doręczenia (UPD) do adresata J. K.;

2. przesłania akt sprawy znak: AB.670.176.2024.MB (dotyczących udzielenia zgody na odstępstwo od warunków ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1234), dalej "u.t.k." lub ich uwierzytelnionych kopii.

Organ I instancji 13 lutego 2025 r. dostarczył brakujące dokumenty za pośrednictwem platformy ePUAP do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie.

W piśmie z 12 lutego 2025 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika inwestora do:

1) odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

2) wskazania, czy przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w oparciu o przepisy:

a) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2019 r.;

b) ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2019 r. znowelizowanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1643);

c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, które weszło w życie 21 września 2022 r.,

3) przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych zgodnie z przepisami dokumentów: a) opinii właściwych miejscowo zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy.

b) opinii/pism: ministra właściwego do spraw zdrowia, właściwego organu nadzoru górniczego, ministra właściwego do spraw środowiska, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej, właściwego organu w odniesieniu do potrzeb obronności państwa lub potwierdzenia braku potrzeby uzyskiwania takich opinii, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy.

c) decyzji administracyjnych: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 6 czerwca 2023 r., znak: KR.ZUZ.3.4210.340.2023.JD oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 października 2023 r., znak: KR.RUZ.4210.120.2023.KK,

d) pisma P. S.A. z 7 marca 2024 r., Nr IZ19DS.2311.42.2023.20, w związku z projektowanymi podziałami działek położonych w terenach zamkniętych.

Odpowiedzi na ww. wezwanie pełnomocnik inwestora udzielił w pismach z 24 lutego 2025 r. i z 21 marca 2025 r., przedkładając brakujące opinie i wyjaśniając, co następuje.

Przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w zgodzie z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, z uwzględnieniem uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez m.in. zmniejszenie powierzchni zajętości pod pas drogowy działki strony o ok. 69 m2 względem pierwotnego wniosku. Na etapie koncepcji rozważano wiele wariantów przebiegu trasy przedmiotowej drogi, jednak zarządca drogi ze względu na uwarunkowania terenowe oraz aspekty ekonomiczne wybrał wariant, który przedstawiono w dokumentacji projektowej. Teren zajęty na dz. nr ewid. [...] pod przedmiotową inwestycję jest terenem niezbędnym do jej realizacji, a zasięg ingerencji wynika z rozwiązań projektowych, których parametry (szerokości jezdni, chodników, poboczy) wynikają bezpośrednio z warunków technicznych. Przedmiotowa decyzja dotyczy budowy drogi klasy D na długości 330 m. Projektowana droga łączy się z na końcu opracowania z zadaniem według odrębnego postępowania administracyjnego oraz odrębnego zamówienia publicznego, łączna długość ww. opracowania, które jest podzielone na 2 odrębne zadania, wynosi kolejno 262,90 m oraz 290,67 m, co razem z drogą będącą przedmiotem opracowania, daje łączną długość 883,57 m. Dla drogi realizowanej na odcinku poniżej 1 km decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana.

Przedmiotowa inwestycja została opracowana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2019 r.

W ramach przedmiotowego projektu nie zastosowano pobocza utwardzonego. W trakcie trwania przedmiotowego postępowania nie dokonano zmiany przebiegu trasy (drogi). W miejscu wskazanym przez stronę nie występuje zajezdnia autobusowa, a zjazd prowadzi do budynku starej lokomotywowni.

W trakcie trwania przedmiotowego postępowania kilometraż drogi nie uległ zmianie, a powierzchnia inwestycji uległa zmniejszeniu względem pierwotnie złożonego projektu. Zastosowane zmiany, w tym zmiana geometrii muru oporowego oraz chodnika, nie wymagały ponownego uzgodnienia projektu z instytucjami i podmiotami uzgadniającymi ze względu na zmniejszenie zakresu oddziaływania inwestycji. Ponowne uzgodnienia byłyby zasadne w przypadku zastosowania zmian istotnych oraz zwiększenia zakresu inwestycji, co nie występuje w przypadku niniejszej inwestycji. W dokumentacji przedstawiono rysunki typowe przedstawiające przekrój poprzeczny projektowanej drogi z naniesieniem murów oporowych oraz terenu istniejącego. Szczegółowe rozwiązania projektowe, z przedstawieniem dokładnych przekroi oraz geometrii muru oporowego znajdują się w projekcie technicznym, który nie jest dołączany do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Całość inwestycji mieści się w liniach rozgraniczających.

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na odcinku, na którym pochylenie podłużne wynosi więcej niż 6% zastosowano balustrady z pochwytem, a w miejscu występowania murów oporowych zastosowano pochwyt kotwiony do konstrukcji.

Z pisma P. w N. z 28 sierpnia 2024 r., znak: IZ19DS.2161.236.2022.13, wynika, że szkodliwe oddziaływanie wibracji od przejeżdżających pociągów oraz prądów błądzących pochodzą od sieci trakcyjnej, a nie odwrotnie z projektowanej drogi. Ponadto ww. Zakład Linii Kolejowych w piśmie z 2 grudnia 2024 r. stwierdził, że budowa drogi od skrzyżowania ul. [...] z drogą krajowa nr [...] do ul. [...] nie powoduje zagrożenia dla bezpiecznego prowadzenia ruchu pociągów.

W piśmie z 9 lipca 2025 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił swoje stanowisko, wyjaśniając zasadność budowy muru oporowego czynnikami technicznymi, funkcjonalnymi i ekonomicznymi, a także ograniczeniem zajętości terenu nawet o ok. 6 m i zapewniając, że ww. mur o szerokości oczepu 1,05 m znajduje się w całości w projektowanym pasie drogowym.

Następnie w piśmie z 11 kwietnia 2025 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika inwestora do:

1. przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych zgodnie z przepisami dokumentów:

- decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 6 czerwca 2023 r., znak: KR.ZUZ.3.4210.340.2023.JD wraz z dowodami ostateczności;

- dowodów ostateczności decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 października 2023 r., znak: KR.RUZ.4210.120.2023.KK, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy;

- pisma P. S.A. z 7 marca 2024 r., nr IZ19DS.2311.42.2023.20, w związku z projektowanymi podziałami działek położonych w terenach zamkniętych;

2. Wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią pisma P. SA z 7 marca 2024 r. Nr IZ19DS.2311.42.2023.20 a mapami z projektem podziału nieruchomości w zakresie podanej powierzchni działek powstałych po podziale działki ewidencyjnej nr [...]. Zgodnie z ww. pismem działka [...] miałaby się dzielić na działki: [...] o powierzchni 0,0223 ha, [...] o powierzchni 0,0039 ha, [...] o powierzchni 0,0039 ha. Przy czym suma powierzchni ww. działek jest większa niż powierzchnia działki dzielonej. Natomiast na mapie z projektem podziału nieruchomości działka [...] ma powierzchnię 0,0008 ha. W związku z powyższym konieczne jest przedłożenie stosownego wyjaśnienia P. SA w tym przedmiocie.

Pełnomocnik inwestora w piśmie z 30 kwietnia 2025 r. udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie, przedkładając pismo P. SA z 28 kwietnia 2025 r., znak: IZ19DS.2311.42.2023.24 z wyjaśnieniami rozbieżności pomiędzy treścią pisma P. SA z 7 marca 2024 r. nr IZ19DS.2311.42.2023.20 a mapami z projektem podziału w zakresie podanej powierzchni działek powstałych po podziale działki ewidencyjnej nr [...]. P. S.A. [...] w N. w ww. piśmie poinformowały, że wystąpiła omyłka pisarska w załączniku tabelarycznym pn. "Zestawienie proponowanych zmian gruntowych z arkuszem uzgodnień, działka [...]", do pisma z 7 marca 2024 r. W ww. załączniku błędnie wskazano powierzchnię nowo wydzielonej działki nr [...] jako 0,0039 ha. Błędna wartość została omyłkowo przepisana z działki [...]. Prawidłowa powierzchnia działki nr [...] obr. [...] Z. wynosi 0,0008 ha. Jednocześnie P. SA podtrzymały stanowisko wyrażone w piśmie znak: IZ19DS.2311.42.2023.20 z dnia 07.03.2024 r.

Następnie Wojewoda Małopolski w piśmie z 16 maja 2025 r. wezwał pełnomocnika inwestora do:

1. Skorygowania wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie:

a. podania właściwej podstawy prawnej do wystąpienia z wnioskiem i właściwej nazwy organu administracji;

b. prawidłowego określenia obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c, e-h specustawy, a także terenu niezbędnego do realizacji inwestycji udostępnianego na podstawie 20a specustawy – terenu linii kolejowej;

c. prawidłowego wskazania jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przejmowane będą nieruchomości położone w liniach rozgraniczających teren;

d. prawidłowego wskazania działek, które zostaną przejęte na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

e. prawidłowego określenia wnioskowanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, ponieważ ww. ograniczenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy w odniesieniu do obowiązków w lit. b-c, e-h. Nie ma podstawy prawnej do ustalania ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości objętej inwestycją na podstawie art. 20a specustawy;

f. skorygowania wystąpienia o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości;

g. określenia terminu rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania znajdujących się w liniach rozgraniczających teren.

2. Przedłożenia mapy z proponowanym przebiegiem drogi (w 4 egzemplarzach) skorygowanej w zakresie:

a. doprecyzowania objaśnienia w legendzie "projektowanego pasa drogowego drogi publicznej", poprzez jednoznaczne wskazanie, że są to linie rozgraniczające teren;

b. prawidłowego określenia obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit.

c-b, e-h specustawy, a także terenów linii kolejowej objętych inwestycją na podstawie art. 20a ww. ustawy.

3. Przedłożenia stron zamiennych/uzupełniających elementów projektu budowlanego (w 4 egzemplarzach) skorygowanych /uzupełnionych w zakresie:

a. wskazania na stronie tytułowej oprócz daty korekty również daty pierwotnego opracowania projektu;

b. załączenia oświadczenia projektantów i sprawdzających w dacie pierwotnego opracowania projektu, a także zaświadczeń z izb samorządu zawodowego ważnych w tej dacie;

c. w części opisowej projektu zagospodarowania terenu wykazania, że spełniono wymogi art. 74 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska;

d. w części opisowej projektu zagospodarowania terenu należy wskazać, czy inwestycja znajduje się w terenie objętym formami ochrony przyrody, podać odległości od najbliższych obszarów Natura 2000 i innych form ochrony przyrody oraz określić, czy inwestycja będzie na nie oddziaływała;

e. w części opisowej projektu zagospodarowania terenu podania informacji, czy teren inwestycji jest wpisany do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, a także odniesienia się do uzyskanej opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 sierpnia 2023 r znak: DNTI. 5183.288.2023.JH;

f. w części opisowej projektu zagospodarowania terenu należy odnieść się do warunków uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Krakowie z 28 maja 2024 r., znak: O/KR.Z-3.4341.13.7.2023.AL.3;

g. skorygowania informacji o obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ powołano się w niej na przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c, lit. h, podczas gdy obszary objęte obowiązkami ustalonymi na tej podstawie znajdują się w terenie linii kolejowej;

h. w związku z korektą mapy z proponowanym przebiegiem drogi w zakresie określenia terenu niezbędnego na podstawie art. 20a specustawy na rysunku z projektem zagospodarowania terenu zasugerowano wrysowanie zakresu inwestycji i zasięgu jej oddziaływania zamiast linii rozgraniczających i zakresu obowiązków i innych terenów niezbędnych na podstawie art. 20a ww. ustawy;

i. załączenia kopii protokołu z narady koordynacyjnej ds. uzgadniania dokumentacji projektowej Starosty Tatrzańskiego w zakresie usytuowania sieci uzbrojenia terenu;

j. załączenia kopii postanowienia Starosty Tatrzańskiego z 5 grudnia 2024 r., znak: AB.670.176.2024.MB, o udzieleniu zgody na odstępstwo.

4. Wyjaśnienia zasadności rozbiórek ogrodzeń znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren.

Odpowiedzi na ww. wezwanie pełnomocnik inwestora udzielił w piśmie z 5 czerwca 2025 r., przedkładając w załączeniu uzupełnioną dokumentację projektową.

Po przeanalizowaniu udzielonych wyjaśnień i uzupełnień Wojewoda stwierdził, że akta sprawy zostały uzupełnione w zakresie umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda rozpatrzył ponownie wniosek inwestora, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz wydanej 20 grudnia 2024 r. decyzji.

Analizując finalnie złożony wniosek organ II instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie została zakwalifikowana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie rozporządzenia środowiskowego, zatem zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed uzyskaniem zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wojewoda stwierdził też, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 specustawy, we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdują się również wymagane załączniki.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 34 ust. 3d pkt 3 ww. ustawy, do projektu załączono oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony na naradzie koordynacyjnej Starosty Tatrzańskiego w zakresie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu (odpis protokołu z 29 listopada 2024 r., znak: GG-RDG.6630.156.2024) oraz przez Kolejowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (opinia nr 07/09/2024 z 9 września 2024 r.).

Po dokonaniu analizy skorygowanego i uzupełnionego w postępowaniu wyjaśniającym projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1-3f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej "P.b." oraz z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę postępowanie administracyjne w sprawie i stwierdził, że z przekazanych akt sprawy wynika, że projekt budowlany w przedmiotowej sprawie wymagał dokonania korekty, co wpłynęło na zawieszenie postępowania na wniosek Burmistrza Miasta Z. . Po uznaniu, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i podjęciu postępowania na nowo, Starosta wydał pozytywną decyzję 20 grudnia 2024 r.

Oceniając czynności wykonane przez organ I instancji w ramach prowadzonego przez niego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że nie posiada ono wad, które prowadziłyby do uchylenia decyzji. Jednak postępowanie administracyjne prowadzić należy zgodnie z porządkiem określonym w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. I tak organ I instancji:

a) niedokładnie sprawdził kompletność wniosku i w związku z tym nie wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do jego uzupełnienia w zakresie m.in. prawidłowego określenia zakresu nieruchomości objętych obowiązkami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy oraz terenów niezbędnych do realizacji inwestycji – terenów kolejowych, o których mowa w art. 20a specustawy, a także dostarczenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii opinii i decyzji administracyjnych, ponieważ w aktach postępowania organu I instancji znajdują się jedynie kserokopie tych dokumentów;

b) niedokładnie sprawdził projekt zagospodarowania terenu i w związku z tym nie nałożył na inwestora na podstawie art. 35 P.b. obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez m.in.: wykazanie, że spełniono wymogi art. 74 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska; wskazanie czy inwestycja znajduje się w terenie objętym formami ochrony przyrody i w jakiej odległości od najbliższych obszarów Natura 2000 i innych form ochrony przyrody oraz określenie czy inwestycja będzie na nie oddziaływała; podanie informacji czy teren inwestycji jest wpisany do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków;

c) przed zawieszeniem postępowania nie sprawdził, czy zawieszeniu nie sprzeciwiają się inne strony (zgodnie z art. 98 § 1 K. p. a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu);

d) dopuścił do postępowania osoby niemające przymiotu strony.

W następnej kolejności Wojewoda poddał ocenie formalno-prawnej zaskarżoną decyzję I instancji. Stwierdził, że wymagała ona dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, zatem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda wprowadził w decyzji zmiany, o których mowa powyżej.

Dokonując ww. opisanych rozstrzygnięć organ odwoławczy uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Bowiem postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy obu instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego.

Wprowadzona rozstrzygnięciem Wojewody w decyzji Starosty Tatrzańskiego regulacja dotyczy zagadnień formalno-prawnych. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy oraz że brak było dodatkowych podstaw do jej zakwestionowania.

Następnie Wojewoda, odnosząc się do argumentacji odwołania wskazał, że stworzenie szczególnej procedury nabywania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji uznać należy, iż realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże w celu zadośćuczynienia takim uciążliwościom przepisy specustawy przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte nieruchomości lub ich części. Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, działania podjęte w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej, polegające na przejęciu części nieruchomości skarżącego, są odpowiednie do osiągnięcia celu, tj. realizacji inwestycji publicznej w oparciu o specustawę. Skutkiem wywłaszczenia jest zaś konstytucyjne i ustawowe prawo do rekompensaty, tj. słusznego odszkodowania za wywłaszczenie spowodowane działaniem władczym państwa, ingerującym w sferę własności prywatnej dla realizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zreformowana decyzją organu odwoławczego nie daje w jego ocenie podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności wynikająca z realizacji omawianego przedsięwzięcia jest nieproporcjonalna do użytych środków. Choć kształt przedmiotowej inwestycji narusza w ocenie skarżącego jego interes, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Regulacje zawarte w specustawie są zabiegiem świadomie przyjętego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia szczegółowego w odniesieniu do inwestycji drogowych i z racji konkretnych zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych.

W ocenie Wojewody przesłanka konieczności (niezbędności) przedmiotowej inwestycji drogowej na ww. nieruchomości skarżącego została spełniona, ponieważ zajęcie ww. działki pozwoli na realizację założonych celów publicznych, a brak jest innych dostępnych środków, mniej ingerujących w sferę uprawnień skarżącego, które pozwoliłyby jednocześnie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i nie prowadziłyby do zajęcia tej działki.

W dalszej części organ odwoławczy zaakcentował, specyficzny i zarazem imperatywny (bezwzględnie obowiązujący) charakter przepisów powołanej specustawy oraz że pierwszeństwo przepisów specustawy wobec ogólnych przepisów prawa budowlanego znajduje swój wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższe oznacza, iż skarżący, w ocenie organu odwoławczego nie może skutecznie zakwestionować decyzji Starosty, powołując się na brak zgodności z funkcjonującymi w obrocie prawnym ważnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wskazał także, że przedsięwzięcia nie sposób zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Drogowe inwestycje sąsiadujące mają długości 262,9 m i ok. 290,67 m. Nawet jeśli przyjąć, że wszystkie 3 inwestycje drogowe razem stanowią jedno przedsięwzięcie powiązane technologicznie, to przy łącznej długości odcinków projektowanych dróg wynoszącej około 883,57 m, a więc nie większej niż 1 km wskazany w ww. rozporządzeniu, to nadal nie kwalifikowałoby się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem organ nie ma podstaw żądać przedłożenia decyzji środowiskowej dla ww. przedsięwzięcia.

Po dokonaniu analizy skorygowanego i uzupełnionego w postępowaniu wyjaśniającym projektu budowlanego, Wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1-3f P.b. oraz z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2019 r., ponieważ wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nastąpiło 4 sierpnia 2021 r.

Ponadto zarzut naruszenia przepisów techniczno-budowlanych poprzez zastosowanie pobocza utwardzonego zarzut naruszenia § 45 ust. 1a rozporządzenia organ odwoławczy uznał za niesłuszny, z uwagi na fakt, że nawierzchnia pobocza gruntowego może być gruntowa ulepszona lub o wytrzymalszej konstrukcji, np. twarda nieulepszona z kostki brukowej, nie może natomiast być gruntowa nieulepszona. Natomiast w miejscach o pochyleniu podłużnym chodnika przekraczającym 6% projektant zaprojektował balustradę ochronną z pochwytem wzdłuż chodnika oraz poręcz kotwioną w konstrukcji oporowej wzdłuż chodnika. Takie rozwiązanie spełnia wymogi rozporządzenia.

Również zarzut, że uzyskane przez inwestora uzgodnienia i opinie są nieaktualne w związku ze zmianą trasy inwestycji, organ odwoławczy uznał za nieuprawniony. Przebieg drogi i rozwiązania projektowe zasadniczo nie uległy zmianie i są zgodne z uzyskanymi uzgodnieniami z 2023 r., m.in.: z pozwoleniami wodnoprawnymi. Natomiast w 2024 r. inwestor uzyskał m.in.: uzgodnienie GDDKiA – zarządcy drogi krajowej, uzgodnienie Kolejowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, uzgodnienie narady koordynacyjnej Starosty Tatrzańskiego w sprawie usytuowania sieci uzbrojenia terenu, postanowienie Starosty Tatrzańskiego z 5 grudnia 2024 r., znak: AB.670.176.2024.MB, o zgodzie na odstępstwo na podstawie art. 57 ust. 2 w związku z art. 53 ust. 2 i art. 54 u.t.k. Opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy zostały uzyskane przed złożeniem wniosku w 2023 r. i pozostają aktualne. Nowe opinie byłyby wymagane w przypadku wprowadzenia istotnych zmian do przebiegu drogi.

Organ odwoławczy nie uznał również zarzutu strony dotyczącego kwestii prądów błądzących za uzasadniony, gdyż w piśmie z 28 sierpnia 2024 r. znak: IZ19DS.2161.236.2022.13 brak jest wytycznych do projektowania, a jedynie zawarto w nim zastrzeżenie sugerujące, że odpowiedzialność za inwestycję i jej ewentualne zabezpieczenie wpływów od linii kolejowej spoczywa na inwestorze. Zaznaczono także, w odniesieniu do kwestii nieruchomości zabudowanej starą lokomotywownią, iż skarżący nie jest uprawniony do podnoszenia zarzutów, które nie dotyczą jego działki, jak w przypadku zarzutów dotyczących budowy zjazdów do nieruchomości nienależących do skarżącego.

Kolejno Wojewoda stwierdził, że zatwierdzona stała organizacja ruchu związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze stanowi integralną część dokumentacji budowy (zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Poprzez dokumentację budowy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 13 P.b. należy rozumieć pozwolenie na budowę lub zgłoszenie wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, dokumenty geodezyjne i książkę obmiarów. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego zarzut jest również niezasadny.

W odniesieniu do zakwestionowanego postanowienia Starosty Tatrzańskiego z 5 grudnia 2024 r., znak: AB.670.176.2024.MB, o zgodzie na odstępstwo udzielone w trybie art. 57 ust. 2 u.t.k., organ odwoławczy stwierdził, że przepisy tej ustawy dopuszczają możliwość uzyskania odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli w sąsiedztwie linii kolejowej. Do tego, by obiekt powstał bliżej niż 10 metrów od obszaru kolejowego i 20 metrów od osi skrajnego toru potrzebna jest zgoda na odstępstwo właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Warunkiem wydania takiej zgody jest uzyskanie pozytywnej opinii zarządcy infrastruktury na zmniejszenie tych odległości. Ogólne zasady określają, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego, z tym, że od osi skrajnego toru odległość ta nie może być mniejsza niż 20 metrów (art. 53 ust. 2 u.t.k.). Organem udzielającym odstępstwa od sytuowania budowli i budynków jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy. Zarządcą infrastruktury jest natomiast podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową, jej eksploatację, utrzymanie, odnowienie lub udział w rozwoju tej infrastruktury, a w przypadku budowy nowej infrastruktury podmiot, który przystąpił do jej budowy w charakterze inwestora.

Co istotne, zdaniem Wojewody, odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, powodować zagrożenia bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia ruchu kolejowego.

Z analizy materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego wynika, że ww. postanowienie z 5 grudnia 2024 r. zostało wydane przez właściwy organ, tj. przez Starostę Tatrzańskiego. Ww. postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 124 K.p.a. Natomiast w postanowieniu o odstępstwie winny być wskazane działki ewidencyjne, w zakresie których inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie odległości od obszaru kolejowego. Jednakże organ II instancji nie uznał tego braku za wadę istotną ze względu na fakt, że integralnym załącznikiem do postanowienia jest projekt zagospodarowania terenu z czytelnie opisanymi działkami, których odstępstwo dotyczy. Wniosek inwestora o udzielenie ww. zgody na odstępstwo zawiera m.in. szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa. Organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności rozważyć takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie jak treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, istniejące warunki odnoszące się do nieruchomości, której dotyczą roboty budowlane, stan zagospodarowania tej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, a w świetle zasad wiedzy technicznej także warunki proponowanych rozwiązań. Zatem próby podważenia przez stronę prawidłowości ww. postanowienia organ odwoławczy uznał za nieskuteczne.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że w świetle powyższego zarówno wniosek inwestora, tak postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty, w części uchylona i w tej części posiadająca nowe brzmienie wprowadzone niniejszą decyzją, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy – nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 września 2025r., znak: WI-VI.7821.1.1.2025.Mmo. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, względnie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji, rozpatrzenie skargi na rozprawie, a nadto zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa:

1. nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w konsekwencji zaniechanie uchylenia w całości decyzji z 20 grudnia 2024 r. Starosty, pomimo dokonania zmiany podstawy prawnej wydanej decyzji, skutkujące zmianą przedmiotową sprawy i przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności;

2. art. 28 i art. 30 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że błędy w zakresie oznaczenia strony decyzji (w decyzji Starosty nieprawidłowo i błędnie wskazano "Urząd Miasta Z." jako podmiot nabywający z mocy art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawą wymienione w decyzji nieruchomości, który to podmiot uległ zmianie w decyzji Wojewody na "Gminę Miasta Z.") można korygować na etapie decyzji wydanej w ramach procedury odwoławczej, podczas gdy stwierdzenie tego typu błędu jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co oznacza wyczerpanie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (którego w niniejszej sprawie nie zastosowano);

3. art. 110 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji jedynie w części uchylającej decyzję, podczas gdy wcześniejsza decyzja Starosty dla tej inwestycji, wydana została w sposób niezgodny z treścią wcześniejszej decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 486/2020 z 13 listopada 2020 r. pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową wewnętrznej instalacji energetycznej od złącza kablowego zlokalizowanego w granicy działki (...) na działkach nr ewid [...] i [...] obr [...] w miejscowości Z.", która pozostaje w obrocie prawnym, zaś inwestycja została rozpoczęta, o czym skarżący prawidłowo zawiadomił właściwe organy nadzoru budowlanego;

4. art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów (pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu), powierzchowną analizę zgłoszonego problemu sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z treścią wcześniej wydanej decyzji i przez to błędne przyjęcie, iż realizacja inwestycji drogowej w zatwierdzonym przebiegu nie narusza interesów osób trzecich (tu skarżącego) ani prawa;

5. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez całkowite zignorowanie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń co do kolizji planowanej inwestycji drogowej z ważnym pozwoleniem na budowę uzyskanym przez skarżącego (pomimo faktu, że w postanowieniu Starosty Tatrzańskiego z 1 września 2023 r. w pkt II.4. nałożono na inwestora obowiązek udokumentowania braku kolizji planowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę wydanym dla działki [...] zgodnie z decyzją Starosty nr 486/2020 z 12 listopada 2020 r.) i przez to brak rozważenia interesu prywatnego skarżącego, a także poprzez dowolne przyjęcie, że przedmiotowy projekt budowlany drogi nie ingeruje inwestycję budowlaną skarżącego i przez to nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zabudowy (i jej otoczenia), która powstanie po zakończeniu rozpoczętej już inwestycji mieszkaniowej obejmującej działkę nr [...]/, co rażąco narusza uzasadniony i chroniony interes strony;

6. art. 107 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w tym brak uzasadnienia przyczyny, celu i podstawy prawnej zmian wprowadzonych w decyzji Starosty mocą decyzji Wojewody, oraz brak dokonania własnej analizy stanowiska zaprezentowanego przez Inwestora w zakresie, w jakim ustosunkowywał się on do zarzutu kolizji inwestycji drogowej z pozwoleniem na budowę wydanym dla działki nr [...];

7. art. 11c specustawy w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez:

- brak wyjaśnienia przesłanek którymi organ kierował się dokonując akceptacji projektu budowy drogi gminnej w kształcie ingerującym w teren działki [...], w tym poprzez niewyjaśnienie dlaczego nie uwzględnił zgłoszonych uwag i propozycji co do zmiany przebiegu trasy drogi;

- niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy w odniesieniu do działki skarżącego i zgłoszonych zastrzeżeń w toku postępowania odnoszących się do kolizji z realizacją prawomocnego i pozostającego w obrocie pozwolenia na budowę, jakim dysponuje skarżący dla tej działki;

8. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 K.p.a. poprzez: zaniechanie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o możliwe do uzyskania dokumenty od projektanta w zakresie stanowiska skarżącego odnoszącego się możliwego przebiegu drogi z pominięciem jego działki;

9. art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji (błędne) przyjęcie, iż nieruchomość skarżącego była/jest niezbędna do realizacji inwestycji drogowej, pomimo, iż sam inwestor wskazał na to, iż były rozpatrywane rożne koncepcje przebiegu trasy drogi (a więc prawdopodobnie także z ominięciem działki [...]);

10. art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy, przez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r, art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. przez ich niezastosowanie, skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny naruszono prawo własności wnioskodawców, albowiem projektowana inwestycja może przebiegać bez ingerencji w nieruchomość wnioskodawców;

11. art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziły bowiem do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingeruje w prawo własności działki [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na zaniechanie organu I i II instancji w aspekcie dokonania oceny interesu jednostki w rozumieniu przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r sygn. akt II OSK 1730/14 zgodnie z którym: "Należy jednak dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich: Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości.".

Zdaniem skarżącego analiza akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Wojewody nie daje jednoznacznego dowodu na to, że inwestycja nie mogła być poprowdzona inaczej tym bardziej, że skarżący taką alternatywę przedłożył. Jednocześnie Wojewoda nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, lecz oparł się wyłącznie na wybiórczym stwierdzeniu inwestora, który ma oczywisty interes w utrzymaniu decyzji.

W ocenie skarżącego argumentacja organu w świetle nałożonego przez specustawę w art. 11f ust. 1 pkt 4 obowiązku wskazania w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, świadczy o braku rozważenia tych interesów, a kierowaniu się wyłącznie szybkością postępowania. Jednocześnie zaakcentowano, że wybór przebiegu trasy przez nieruchomość skarżącego nie został wyjaśniony w konkretny i precyzyjny sposób.

Według skarżącego lekceważąca postawa organów i inwestora w odniesieniu do konsekwentnie sygnalizowanego przez niego stanowiska, przy równoczesnym fakcie, że na samym początku postępowania w postanowieniu z 1 września 2023 r. dostrzegając ten problem Starosta w pkt II.4. zobowiązał inwestora do wykazania braku kolizji planowanej inwestycji drogowej z zatwierdzonym ww. decyzją nr 486/2020 projektem (a nie samym budynkiem), świadczą o intencji doprowadzenia do skutku inwestycji drogowej niezależnie od kosztów dla skarżącego.

Skarżący zarzucił także, że choć dokonano wielu zmian decyzji Starosty, to brak jest przejrzystości tych zmian, jak również wyjaśnienia dlaczego do nich doszło, w szczególności w zakresie podstawy prawnej poszczególnych rozstrzygnięć. Jednocześnie brak zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnia, w ocenie skarżącego, zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, co musi skutkować uznaniem całego postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji za nieważną.

W uzupełnieniu skargi (pismo procesowe z 27 października 2025 r.) zarzucono ponownie naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistej długości inwestycji drogowej, skutkujące przyjęciem że inwestycja nie przekracza 1 km długości i nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty Tatrzańskiego pomimo naruszenia § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z informacji ogólnodostępnych, w tym na oficjalnej stronie Miasta Z., wynika iż procedowana aktualnie droga jest częścią składową przedsięwzięcia budowy nowego Centrum Komunikacyjnego w Z.. Na tę okoliczność dołączono załącznik w postaci schematu dróg nowego połączenia dworca autobusowego z drogą krajową [...] – Z. . Zdaniem Skarżącego powyższe przesądza, że długość dróg liczona od dworca jest większa niż 1 km, o przekłada się na konieczność uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i przesądza o nieważności wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wskazał dodatkowo, że organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji drogowej, ani do zmiany zaproponowanych we wniosku i rozwiązań projektowych. Organy te są wnioskiem inwestora związane i mogą rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa.

Na rozprawie 13 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze podkreślając, że nieruchomość skarżącego nie jest niezbędna dla realizacji inwestycji, która została już rozpoczęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Należy także mieć na względzie treść art. 31 ust. 2 specustawy drogowej (w brzmieniu obowiązującym od 13 maja 2021 r.), który stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.

Zgodnie zaś z dodanym 13 maja 2021 r. ust. 2a art. 31 ww. ustawy przepisów ust. 2 nie stosuje się w przypadku niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z:

1) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub

2) postanowieniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne. Sąd podziela istotę zawartych w zaskarżonej decyzji obszernych i szczegółowych rozważań.

Na wstępie należy zauważyć, że zdecydowana większość istotnych okoliczności wielowątkowej i skomplikowanej z natury rzeczy sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na etapie wydawania zaskarżonej decyzji z 22 września 2025 r. przez Wojewodę, była między stronami bezsporna i nie budzi wątpliwości Sądu.

W szczególności bezsporne na etapie postępowania sądowego było, że zaskarżona decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazanie nieruchomości, na których ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, a także oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania.

Nie było też sporne, że kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, a także określono termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy.

Nie budzi także wątpliwości w sprawie, że przedmiotowa inwestycja została opracowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym od 30 sierpnia 2020 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), ponieważ wszczęcie postępowania nastąpiło 4 sierpnia 2021 r.

Na etapie skargi nie były też podnoszone uprzednio kwestionowane:

- sposób zaprojektowania poboczy i chodników,

- brak ponownych uzgodnień po zmodyfikowaniu wniosku na wezwanie organu II instancji,

- udzielone odstępstwa,

- warunki techniczne budowy w zbliżeniu do terenów kolejowych,

- projektu organizacji ruchu,

- prądy błądzące.

Zagadnienia te nie budzą też wątpliwości Sądu, który podziela w pełni w tym zakresie stanowisko Wojewody.

Skarżący natomiast zarzucił decyzji Wojewody szereg wadliwości, które jego zdaniem winny skutkować jej uchyleniem. Wadliwości te w znacznej części zostały powiązane z brakiem respektowania w sprawie, według skarżącego, wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Interesy te skarżący opiera przede wszystkim na prawie do zagospodarowania swojej działki zgodnie z wcześniej uzyskanym ostatecznym pozwoleniem na budowę dla działki [...] decyzją Starosty z 12 listopada 2020 r. Dodatkowo skarżący zarzucił:

- nieuprawnioną zmianę podstawy prawnej naruszającą zasadę dwuinstancyjności,

- nieuprawnione skorygowanie podmiotu nabywającego wymienione w decyzji nieruchomości z "Urząd Miasta Z." na "Gmina Miasta Z.",

- błędne przyjęcie, że inwestycja drogowa nie ingeruje w inwestycję budowlaną skarżącego (mieszkaniową),

- brak uzasadnienia nieuwzględnienia alternatywnego przebiegu trasy drogi i przyjęcie, że część nieruchomości skarżącego jest niezbędna na cele inwestycji, a w konsekwencji nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności,

- inwestycja jest częścią większego zamierzenia nowego Centrum Komunikacyjnego w Z., a suma wszystkich odcinków projektowanych dróg wynosi 1013 m, czyli ponad 1 km, zatem konieczne w sprawie było wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a której brak skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.

We wszystkich ww. spornych zagadnieniach Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji.

Przed uzasadnieniem powyższego stanowiska należy jeszcze przypomnieć, że stosownie do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W myśl art. 11a ust. 2a specustawy, wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1.

Natomiast zgodnie z art.11f ust. 1 ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Należy przyznać rację organowi II instancji, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niewątpliwie jest decyzją związaną, co wynika z art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zatem w przypadku spełnienia przez inwestora wymaganych przepisami warunków, organ miał obowiązek zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego, organ II instancji nie naruszył ani zastosowanych w sprawie przepisów, ani przepisów podniesionych w skardze.

Organ odwoławczy w szczegółowy, wnikliwy sposób dokonał uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i doprowadził do zgodności z wymogami prawa dokumentację inwestycyjną, co przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Uzasadniając poszczególne korekty wskazał m.in., że rozróżnić obowiązek budowy innych dróg publicznych, który wiąże się z wyznaczeniem nowych linii rozgraniczających teren w granicach pasa danej innej drogi publicznej, od obowiązku przebudowy innych dróg publicznych, który nie wymaga zmian granic pasa drogowego, w związku z czym linii rozgraniczających teren pasa danej innej drogi publicznej nie ustala się (pkt I decyzji).

Zgodnie z art. 20a specustawy w przypadku, gdy realizacja inwestycji drogowej wymaga przejścia przez tereny wód płynących albo tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji, a w przypadku terenów linii kolejowej również na czas użytkowania inwestycji. Ponadto zgodnie z ust. 2 ww. artykułu właściwy zarządca drogi nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem terenu, o którym mowa w ust. 1, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi podmiotami, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu. Ustawodawca ustalił w ww. artykule szczególne zasady korzystania z terenów linii kolejowej. Zatem podstawą dysponowania nieruchomościami stanowiącymi tereny kolejowe jest wyłącznie art. 20a specustawy, co wyklucza ustalenie na nich obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c, e-h specustawy, oraz związanych z nimi ograniczeń.

Co istotne, a kwestionowane w odwołaniu, zmiany wprowadzone na etapie postępowania II instancji nie miały wpływu na ustalony w decyzji Starosty zakres inwestycji, ponieważ nie zwiększył się zakres terenu objętego inwestycją, w tym w szczególności teren pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren. Tereny objęte inwestycją zostały prawidłowo przyporządkowane i nazwane zgodnie z przepisami specustawy (pkt II decyzji).

W odniesieniu do drogi krajowej nr [...] ustalany jest obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych w zakresie przebudowy drogi krajowej nr [...] bez zmiany granic pasa drogowego tej drogi (pkt V decyzji).

Obowiązek przebudowy innych dróg publicznych w odróżnieniu od obowiązku budowy innych dróg publicznych wymaga ustanowienia ograniczeń na nieruchomościach nim objętych, ponieważ obowiązek przebudowy innych dróg publicznych nie wiąże się z przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państw lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (tu: Gminy Miasto Z.) – pkt IX decyzji.

W szczególności bezzasadny jest przy tym zarzut zmiany podstawy prawnej decyzji. Skorygowanie przez organ II instancji w pkt VI decyzji, oprócz błędnego, potocznego odnośnie własności określenia "Urząd Miasta (...)" na precyzyjnie określoną nazwę jednostki samorządu terytorialnego "Gmina (...)", dodatkowo odesłania do przepisu wymieniającego elementy decyzji (art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy), zamiast odesłania do przepisu wymieniającego elementy wniosku o wydanie decyzji (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), należy uznać za drugorzędne i dopuszczalne. Chodzi tu wszak o oznaczenie tych samych nieruchomości, na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Z pewnością nie może tu być mowy o zmianie podstawy prawnej wydanej decyzji.

Odpowiadając na kolejne zarzuty skargi należy wskazać, że przeprowadzony przez organ II instancji prawidłowo test proporcjonalności wykazał, że spełniona jest został w sprawie zasada proporcjonalności sensu stricte, jak również przez pryzmat odpowiedniości (adekwatności) oraz konieczności (niezbędności).

Na etapie koncepcji rozważano bowiem wiele wariantów przebiegu trasy przedmiotowej drogi, jednak zarządca drogi ze względu na uwarunkowania terenowe (ukształtowanie terenu, bliskość terenów kolejowych) oraz aspekty ekonomiczne, wybrał wariant, który przedstawiono w dokumentacji projektowej. Teren zajęty na dz. nr ewid. [...] pod przedmiotową inwestycję jest terenem niezbędnym do jej realizacji, a zasięg ingerencji wynika z rozwiązań projektowych, których parametry (szerokości jezdni, chodników, poboczy) wynikają bezpośrednio z warunków technicznych określonych w przepisach.

Przedmiotowa decyzja dotyczy budowy drogi klasy D na długości 330 m. Jak słusznie przy tym wskazał organ II instancji, projektowana droga łączy się z na końcu opracowania z zadaniem według odrębnego postępowania administracyjnego oraz odrębnego zamówienia publicznego, a łączna długość ww. opracowania, które jest podzielone na 2 odrębne zadania, wynosi kolejno 262,90 m oraz 290,67 m, co razem z drogą będącą przedmiotem opracowania, daje łączną długość 883,57 m.

Prawidłowo organ II instancji wykazał, że sporna droga, nawet przed podziałem na 3 zadania, nie przekracza 1 km (§ 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego). Zatem nie sposób uznać, by decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była w sprawie wymagana.

Zarówno organ II, jak i realizujący jego zalecenia na podstawie art. 136 K.p.a. organ I instancji, zapewniły stronom postępowania, w tym skarżącemu, czynny udział w każdym stadium postępowania. Uchylenie w części zaskarżonej decyzji miało na celu dokonanie korekt dotyczących zagadnień formalno-prawnych. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy słusznie stwierdził, że czyni ona zadość wszystkim wymogom specustawy drogowej. W konsekwencji brak było podstaw do jej zakwestionowania

Trafnie też organ odwoławczy uznał, że dostrzeżone przez niego niedokładności i braki w decyzji I instancji nie skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, zawarty w aktach organu I instancji zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, w postaci dokumentacji projektowej, mapy z proponowanym przebiegiem drogi, map z projektami podziału nieruchomości, projektu budowlanego, uzgodnień i decyzji administracyjnych oraz wypisów z rejestru gruntów potwierdzał, że organ I instancji był przygotowany merytorycznie w zakresie niezbędnym do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W postępowaniu odwoławczym uchybienia w projekcie budowlanym i innych przedłożonych przez inwestora dokumentach zostały usunięte.

Należy tu podkreślić, że prowadząc postępowanie odwoławcze w II instancji organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji (jak czyni to sąd administracyjny rozpoznający skargę), a prowadzi ponowne merytoryczne postępowanie rozpoznawcze. Zatem organ odwoławczy był uprawniony, a nawet zobowiązany, do podjęcia przedsięwziętych w sprawie licznych kroków skierowanych do organu I instancji i inwestora, mających na celu usunięcie wad projektu.

Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, a przede wszystkim winien ponownie merytorycznie rozpatrzyć całokształt sprawy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy jest obowiązany usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji (por. wyrok NSA z 6 maja 2005 r., sygn. OSK 1548/04 – powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Użyty w art. 136 K.p.a. zwrot "organ (...) może przeprowadzić" określany jest w nauce jako "upoważnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na równi z organem I instancji. Obowiązek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego ciąży na organie (...) tylko w przypadku, gdyby zaniechanie takiego uzupełnienia prowadziło do sprzecznego z zasadami prawdy obiektywnej oraz udziału strony załatwienia sprawy" (E. Ochendowski (w:) S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne..., s. 103).

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował możliwości przewidziane w art. 136 K.p.a., poprzez wielokrotne wzywanie organu I instancji i inwestora do uzupełniania projektu i innych dokumentów stanowiących materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie przekroczył przy tym zakresu sprawy administracyjnej wyznaczonego przez decyzję organu I instancji. Poprawienie i uzupełnienie projektu budowlanego, do którego doprowadził organ odwoławczy, zostało prawidłowo przeprowadzone w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Organ odwoławczy, realizując zasadę szybkości postępowania, dążył do wnikliwego i szybkiego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, posługując się możliwie najprostszymi prowadzącymi do tego środkami.

Organ II Instancji dopełnił swoich obowiązków związanych zarówno z rozpatrzeniem i odniesieniem się do licznych uwag i zarzutów zawartych w odwołaniu (jak i składanych w trakcie całego postępowania prowadzonego przed tym organem), wszystkie zastrzeżenia skarżącego wnikliwie wyjaśniał, jak również - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczności te zostały odzwierciedlone w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mimo rozległości modyfikacji i poprawek dokonanych przez organ II instancji, Sąd stwierdza, że nie dotyczą one istoty rozstrzygnięcia. Nie naruszają zatem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy obu instancji było tożsame pod względem podmiotowym i dotyczyło wniosku tego samego inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego.

Podsumowując, kontrolowana decyzja czyni zadość przepisom prawa, w tym w szczególności wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazanie nieruchomości, na których ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, a także oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. Ponadto ww. decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także określono termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy.

Nie zostały też naruszone wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r, ani art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r.

Należy wskazać, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zawiera w sobie trzy zasady: 1. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje: poszanowanie mienia; 2. Zdanie drugie mówi o: możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami; 3. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi: że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym.

Prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Podlega ograniczeniom m.in. w postaci określania przeznaczenia przez prawodawcę lokalnego w ramach władztwa planistycznego koniecznych terenów na działki drogowe celem zapewnienia komunikacji dla ogółu społeczności. W konsekwencji realizacja inwestycji drogowej przewidzianej w planie miejscowym nie może być uznana za bezprawny i negatywny wpływ na ich sytuację ekonomiczną i gospodarczą.

Z kolei w odniesieniu do stanowiska Starosty, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 110 § 1 K.p.a., ponieważ zamierzenie budowlane dotyczące budowy drogi znajduje się w liniach nieprzekraczalnej zabudowy i nie ingeruje w zamierzenie budowlane obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 27 maja 2019 r. znak: BPP.6730.5.2016.pb, ponadto inwestycja drogowa w żaden sposób nie ogranicza budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ znajduje się w terenach nieprzeznaczonych pod budowę, czyli w liniach nieprzekraczalnej zabudowy, i ze względów uwarunkowań terenowych (duże nachylenie terenu) została ograniczona do minimum, aby nie naruszać interesu osób trzecich, Sąd wskazuje, że co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w aspekcie przedmiotowym ma bowiem szerszy charakter niż pozwolenie na budowę, a zawarte w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych rozstrzyganych w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowana ma zostać inwestycja na nieruchomości objętej decyzją zrid, nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji na podstawie przepisów specustawy drogowej (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2025 r. sygn. VII SA/Wa 1185/25).

Ponadto w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy, nie jest związany decyzjami o pozwoleniu na budowę, wydanymi dla działek objętych inwestycją lub działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Specustawa daje zarządcom dróg prawo pozyskiwania nieruchomości na cele dróg publicznych i wykonywania prac budowlanych nie tylko wobec działek, na których wydane były decyzje o pozwolenia na budowę, ale nawet działek już zabudowanych.

W takiej sytuacji rolą organu pozostaje jedynie rozważenie skutków w obszarze faktów, jakie wydana decyzja zrid będzie wywoływać na zaakceptowaną wcześniej w zgodzie z prawem inwestycję skarżącego. W szczególności na etapie realizacji swojej inwestycji, z uwzględnieniem zmian wynikających z podziału pierwotnego terenu inwestycji, skarżący powinien móc liczyć na współpracę z organami administracji celem ewentualnego dostosowania projektu do zmienionych warunków, w sposób umożliwiający zrealizowanie zamierzenia, np. w kontekście wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy słusznie ocenił, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w zgodzie z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, z prawidłowo uzasadnionym i wykazanym w wymaganym zakresie uwzględnieniem uzasadnionych interesów osób trzecich, również poprzez zmniejszenie powierzchni zajętości pod pas drogowy działki skarżącego względem niektórych wariantów przebiegu.

Jakkolwiek reformatoryjna decyzja Wojewody Małopolskiego, dokonująca wielu zmian w decyzji Starosty, na pierwszy rzut oka nie daje przejrzystego obrazu ostatecznego brzmienia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jednak - wbrew zarzutom skargi - treść decyzji ostatecznej nie budzi wątpliwości, a organ II instancji przedstawił drobiazgowe wręcz wyjaśnienia, dlaczego do nich doszło, w tym w zakresie podstawy prawnej poszczególnych rozstrzygnięć (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zarówno w zakresie uchylenia i zmiany, jak i uchylenia i umorzenia).

Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest klarowne, jednoznaczne i pełne. Przeprowadzono także wyczerpujące postępowanie dowodowe pozwalające na ustalenie i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Reasumując Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze, pozostałych pismach procesowych i na rozprawie okazały się bezzasadne. Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził również żadnych uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich uchybień, dlatego Sąd oddalił bezzasadną skargę, orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..