Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 575/18 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 lutego 2018 r., w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

J. S. złożył z wynikiem pozytywnym egzamin radcowski przeprowadzony w dniach 28 - 31 marca 2017 r., a następnie złożył w Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie wniosek o wpis na listę radców prawnych.

Uchwałą z 20 września 2017 r. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w Warszawie odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę radców prawnych, podnosząc, że nie spełniał on warunku określonego w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.r.p.). Zdaniem Rady wskazane we wniosku okresy wykonywania przez wnioskodawcę wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego w Kancelarii Radcy Prawnego E. B., Kancelarii Radcy Prawnego O. L. i na rzecz spółki Sz. i W. K. R. P. z siedzibą w W. oraz zatrudnienie w Głównym Inspektoracie Sanitarnym, stanowiące okresy doświadczenia wskazane w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy nie podlegają sumowaniu. Stwierdzono, że wnioskodawca wykazał doświadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p., jednak okres wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej na rzecz kancelarii radcy prawnego przez wnioskodawcę jest zdecydowanie krótszy niż wymagane ustawą 4 lata. Również przedstawione wnioskodawcę zatrudnienie w Głównym Inspektoracie Sanitarnym, zdaniem Rady, nie odpowiadało wymaganiom art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, gdyż wszystkie wymienione w zakresie obowiązków czynności polegały na wykonywaniu prac niezwiązanych bezpośrednio z procesem świadczenia pomocy prawnej na rzecz wymienionego urzędu.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie, uchwałą z 7 grudnia 2017 r., utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie podzielając stanowisko Rady odnośnie niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki określonej art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Objętą skargą decyzją Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Ministra wnioskodawca spełniała przesłanki określone art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz w art. 24 ust. 1 u.r.p., gdyż przez okres ponad 4 lat, w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej. Zdaniem organu okoliczność, że wnioskodawca nie wykonywała tych czynności przez okres co najmniej 4 lat w jednym z wymienionych przez niego miejsc pracy, nie powinno negatywnie wpływać na nabycie przez niego uprawnień do wpisu na listę radców prawnych.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję uznał, ze zainteresowany spełnił, określone w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej. Spełnił także przesłanki do wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 ustawy. Zainteresowany łącznie przez okres ponad 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywał wymagające wiedzy prawniczej w Kancelarii Radcy Prawnego E. B., Kancelarii Radcy Prawnego O. L. oraz na rzecz spółki Sz. i W. K. R. P. z siedzibą w W. oraz wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - Głównego Inspektoratu Sanitarnego. To, że nie wykonywał tych czynności przez okres co najmniej 4 lat w jednym z wymienionych miejsc pracy, w kontekście art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. nie powinno negatywnie wpływać na nabycie przez niego uprawnień do wpisu na listę radców prawnych.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (podstawa z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) tj.:

1. naruszenie art. 25 ust. 2 pkt. 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest łączenie zawartych tam okresów wykonywania odpowiednio wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w kancelarii radcy prawnego, kancelarii adwokackiej, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej lub w zespole adwokackim oraz wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że każda z tych podstaw jest samodzielna i niezależna od drugiej oraz wskazane tam okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej nie podlegają sumowaniu;

2. naruszenie art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że czynności wykonywane przez Pana J. S. w Głównym Inspektoracie Sanitarnym były czynnościami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu, w sytuacji jeżeli Pan J. S. wykonywał w powołanym urzędzie przede wszystkim czynności techniczne i administracyjne;

3. naruszenie art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych;

II. przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.r.p. poprzez niedopatrzenie się naruszenia prawa w uchyleniu mocą Decyzji uchwały Prezydium z dnia 7 grudnia 2017 roku i przez to wskazanie, że to Prezydium powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy wpisowe odmawiając Panu J. S. wpisu na listę radców prawnych naruszyły wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz że powołana zasada nakazuje bezwzględnie wpisać Pana J. S. na listę radców prawnych wyłącznie dlatego, że uprzednio zostało on dopuszczony do egzaminu radcowskiego, nawet w sytuacji w której nie spełnia on warunków do tego wpisu, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

3. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, w której istnieją podstawy do jej uwzględnienia.

Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie Prezydium wniosło o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Sprawiedliwości, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Sposób powołania i uargumentowania zarzutów w analizowanej skardze kasacyjnej powoduje konieczność ich łącznego rozpatrzenia.

W ocenie NSA nie mają prawnego usprawiedliwienia zarzuty procesowe podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może być skuteczną podstawą do weryfikacji skarżonego wyroku, jest bowiem zarzutem formalnie wadliwym. Wskazuje on na przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, jednak nie wiąże tego naruszenia z przepisami stosowanymi przez organ. Zarzut tak zbudowany nie daje podstaw do oceny zaskarżonego wyroku, gdyż nie uwzględnia istoty kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przypadku oceny wyroku sądu pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawsze należy mieć na uwadze to, że wyrok może być wadliwy, gdy oddala skargę, pomimo tego, że organ naruszył prawo materialne lub procesowe. Konstrukcja taka jest efektem charakteru kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny nad działalnością administracji publicznej. Zatem wyrok sądu pierwszej instancji jest o tyle wadliwy, o ile ten sąd nie dostrzega uchybień organu i oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.) lub uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo że nie było do tego podstaw (art. 145 p.p.s.a.). Stanowisko takie jest w doktrynie i judykaturze wyrażane w sposób jednoznaczny. Sąd drugiej instancji nie dopatruje się także naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. Podkreślić należy, że art. 8 k.p.a. wyraża jedną z zasad postępowania administracyjnego. Jak w każdej procedurze jej zasady, pomimo że mają normatywny charakter, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania rozstrzygnięcia. Zasady postępowania zawsze znajdują swoje odbicie w szczegółowych regulacjach procesowych. Zatem naruszenie zasad może mieć miejsce tylko wtedy, gdy na gruncie szczegółowych regulacji organ naruszając je występuje również przeciw zasadzie, bowiem nie traktuje równo stron np. przy ocenie takich samych okoliczności istotnych dla sprawy. Z tego więc powodu samoistne złamanie zasady procesowej nie może być odnoszone do całokształtu sprawy. Poza tym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest podnoszony - i słusznie - w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu powinno mieć wpływ na wynik sprawy, a ten wpływ ma wykazać strona w skardze kasacyjnej. Prezydium KRRP nie wykazało takiego wpływu ograniczając się do stwierdzenia, że fakt dopuszczenia osoby do egzaminu radcowskiego nie może pozbawiać organów samorządu radcowskiego możliwości oceny przesłanek leżących u podstaw wpisu tej osoby na listę radców prawnych nawet wtedy, gdy zdała egzamin radcowski. Jednak ten problem nie wiąże się ze stosowaniem art. 8 k.p.a., ale wykładnią stosowanych przepisów regulujących zdawanie egzaminu i wpis na listę radców prawnych przez osoby, które nie musiały odbywać aplikacji.

Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej "art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.r.p. poprzez niedopatrzenie się naruszenia prawa w uchyleniu mocą Decyzji uchwały Prezydium z dnia 7 grudnia 2017 roku i przez to wskazanie, że to Prezydium powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi". Sąd drugiej instancji w niniejszym składzie podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 marca 2022 r. (sygn. akt II GSK 1802/18), że: "Prezydium KRRP jest organem odwoławczym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wniosek taki wynika wprost z przepisów ustawy, które wskazują, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań (art. 60 pkt 6) oraz że od uchwały w sprawie wpisu na listę radców prawnych służy odwołanie do Prezydium KRRP (art. 31 ust. 2). Zatem na gruncie tych regulacji trudno byłoby wykazać, że organ działający jako odwoławczy, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. bez żadnych modyfikacji w zakresie postępowania odwoławczego, ma ograniczony zakres stosowania art. 138 k.p.a. Oczywiście specyfika spraw, w których rozstrzyga KRRP, może modyfikować orzekanie na podstawie art. 138 k.p.a., jednak nie w ten sposób, że wyłączone zostają niektóre typy rozstrzygnięć przewidziane tym przepisem. Inna w tym zakresie jest rola Ministra, co zostało już w orzecznictwie przesądzone. Organ ten nie może korzystać z uprawnień reformatoryjnych rozpoznając środek odwoławczy od uchwał Prezydium KRRP. Jednak to ograniczenie ustrojowo związane z Ministrem nie może być przenoszone na zakres możliwych działań Prezydium KRRP jako organu odwoławczego. Zatem w rozpoznawanej sprawie Minister nie naruszył dyspozycji art. 138 k.p.a. uchylając uchwałę Prezydium KRRP i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a więc w zakresie ponownej oceny prawidłowości odmowy wpisu kandydata na listę radców prawnych. Dla takiego rozumienia treści art. 138 § 2 k.p.a. nie ma znaczenia, że uchwałę w sprawie wpisu kandydata na listę radców prawnych podejmuje na podstawie art. 24 ust. 2 u.r.p. rada okręgowej izby radców prawnych właściwa ze względu na miejsce odbywanej aplikacji lub miejsce złożenia wniosku, albo zamieszkania osoby występującej o wpis. Pogląd taki jest prezentowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1721/18 ...). Poza tym stwierdzić trzeba, że przyjęcie przez Ministra, że Prezydium KRRP ma dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest równoznaczne z wpisem kandydata na listę radców prawnych. Natomiast ma być ono merytoryczne w tym znaczeniu, że na podstawie art. 138 k.p.a. i właściwych przepisów ustawy o radcach prawnych ma zostać podjęte rozstrzygnięcie, które decyduje o statusie osoby wnioskującej o wpis. W ocenie NSA skarga kasacyjna nietrafnie zarzuca, że w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmuje, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w sprawie o wpis osoby na listę radców prawnych są związane oceną przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub postanowieniem Ministra, co do przesłanek wpisu na listę osoby, która ubiega się o taki wpis po zdaniu egzaminu radcowskiego, ale bez odbywania aplikacji, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają następujące argumenty. Stosownie do treści art. 24 u.r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto spełnia warunki określone w pkt 1 - 6 tego przepisu. Odstępstwem od tej reguły jest sytuacja wynikająca z art. 25 ust. 1 i 2 u.r.p., zatem możliwość wpisania na listę radców prawnych osób, które nie składają egzaminu i nie odbywają aplikacji (art. 25 ust. 1 u.r.p.) oraz możliwość wpisania osób, które muszą zdać egzamin, ale są zwolnione z odbywania aplikacji (art. 25 ust. 2 u.r.p.). Te ostatnie osoby, stosownie do art. 361 ust. 1 u.r.p., mogą przystąpić do egzaminu radcowskiego po przedłożeniu wraz z wnioskiem dokumentów określonych w art. 362 ust. 4 ustawy. Pośród tych dokumentów mają znaleźć się takie, które poświadczają prawem wymagany okres wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata na podstawie prawem określonych umów (o pracę, cywilnych) wymagających wiedzy prawniczej związanej ze świadczeniem pomocy. W przypadku niespełnienia przez wnioskującego o dopuszczenie do egzaminu tego warunku nie może on być dopuszczony do egzaminu. Wynika to wprost z art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p. Konsekwencją takiego rozwiązania normatywnego musi być przyjęcie, jak trafnie to uczynił sąd pierwszej instancji, że dopuszczenie do egzaminu radcowskiego ze względu na spełnienie warunku wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej osoby, która jest zwolniona z obowiązku odbycia aplikacji, skutkuje tym, że ta przesłanka nie może być ponownie i odmiennie badana na etapie postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Wniosek ten jest logiczną konsekwencją istniejących uregulowań. Rozwiązanie takie nie pozbawia organu, a więc okręgowej izby radców prawnych, kompetencji do dokonania wpisu na listę, przy ocenie warunków i dokumentów wskazanych w art. 24 ust. 1-2a u.r.p. Natomiast modyfikuje ono tylko jedną z przesłanek tej oceny, ale to jest skutkiem szczególnego rozwiązania jakim jest możliwość wpisu na listę radców prawnych osoby zwolnionej z obowiązku odbywania aplikacji. Z tego też względu należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że niedopuszczalna jest podwójna ocena tej samej przesłanki warunkującej wpis, raz na etapie dopuszczenia do egzaminu i po raz drugi przy wpisie kandydata na listę radców prawnych."

Z przedstawionych powodów także zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku PKRRP, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, iż dopuszczalna jest możliwość sumowania okresów stażu zawodowego określonych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Niewadliwie zarówno Minister, jak i WSA, dokonując wykładni tych przepisów wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r. (sygn. akt K 3/10), w którym TK wskazał, iż: "w wypadku osób wskazanych w art. 25 ust 2 pkt 3 i 4 ustawy o radcach prawnych nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż osoby w ramach tego przepisu są traktowane równo i muszą spełniać te same przesłanki, by móc skorzystać z uprawnień wynikających z tej regulacji. Nie dochodzi do zróżnicowania ich sytuacji prawnej. (...). W kwestionowanym art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o radcach prawnych do egzaminu radcowskiego dopuszczone zostały osoby, które skończyły studia prawnicze i odpowiednio długo pracowały u podmiotów prywatnych lub w urzędach organów władzy publicznej, wykonując czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej". Niewadliwie zatem uznał w analizowanej sprawie Sąd I instancji, iż: "biorąc pod uwagę to, że Trybunał Konstytucyjny podkreśla równe traktowanie osób wskazanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4, spełnianie przez nich tych samych przesłanek, aby zostać dopuszczonym do egzaminu radcowskiego oraz poprzez zastosowanie spójnika "lub" pomiędzy podmiotami prywatnymi a urzędami organów władzy publicznej, u których osoby dopuszczone do egzaminu radcowskiego wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, w ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra, że dopuszczana jest możliwość sumowania okresów stażu zawodowego, które zostały określone w art. 25 ust. 2 pkt 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 urd." (s. 10-11 zaskarżonego wyroku WSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba, która posiada różnorodne doświadczenia zawodowe w zakresie pracy zarówno w podmiotach prywatnych, jak i w urzędach organów władzy publicznej, gdzie wykonywała czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, może okazać się lepiej przygotowaną do wykonywania zawodu radcy prawnego, niż osoba, która nabyła doświadczenie zawodowe tylko w jednym z tych podmiotów. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów dotyczących tej kwestii, a pomieszczonych we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II GSK 1780/18).

Zasadnie podkreśla się w części orzeczeń sądowoadministracyjnych, iż osoba, która zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. musi przedstawić dokumenty, które pozwolą stwierdzić, że warunek ustawowy wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez wymagany okres został spełniony. Decyduje to o dopuszczeniu jej do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji. Zatem rację ma Sąd I instancji twierdząc, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego jak słusznie twierdzi Minister ma charakter nie tylko formalny, ale również merytoryczny. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., co wynika wprost z art. 361 ust. 1 in fine tej ustawy i w analizowanej tu sprawie okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej. Kwestia spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 jest już badana na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego. Zgodnie z treścią art. 361 ust. 1 do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2. Ponadto zgodnie z treścią art. 362 ust. 5 pkt 2 osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji składają wniosek do komisji egzaminacyjnej najpóźniej w terminie 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu radcowskiego. Do wniosku zobowiązane są dołączyć dokumenty, wymienione w art. 362 i uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 116). Jeżeli wnioskodawca nie spełnia przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, przewodniczący komisji egzaminacyjnej powinien wydać decyzję odmawiającą dopuszczenia do udziału w egzaminie radcowskim (tak NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1072/14). Słusznie przyjął zatem Sąd I instancji, iż osoba, która zdała egzamin radcowski po przystąpieniu do niego bez odbycia aplikacji radcowskiej, może na podstawie art. 8 k.p.a. oczekiwać od organu wpisowego, że okoliczności, które uprawniły ją do przystąpienia do egzaminu zawodowego, zostaną podobnie ocenione przez komisję egzaminacyjną jak i przez organ wpisowy. Organ wpisowy powinien szczegółowo wyjaśnić odmienne stanowisko, zwłaszcza że w skład komisji egzaminacyjnych wchodzą m.in. 4 osoby wskazane przez Krajową Radę Radców Prawnych spośród radców prawnych.

Jak już wskazano wyżej osoba, która chce skorzystać z uprawnień wynikających z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. musi przedstawić dokumenty, które pozwolą stwierdzić, że warunek ustawowy wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez wymagany okres został spełniony. Decyduje to o dopuszczeniu jej do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji. Zasadnie twierdzi Sąd I instancji, iż: "postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, co właśnie wpływa na zakres i rozdział kompetencji organów podejmujących decyzje w obu postępowaniach. Przeprowadzone postępowanie umożliwia weryfikację przez samorząd radców prawnych czy wskazany przez stronę we wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego czas i zakres wykonywanych czynności odpowiada wymogom ustawowym (por. art. 24 ust. 2c urp, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1. Radzie Okręgowej przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis). Powołane orzeczenie Trybunału wyjaśnia, że ustawodawca zakłada, że wpisana na listę radców prawnych może być tylko osoba, która zdobyła wystarczające praktyczne doświadczenie zawodowe i odpowiednią praktykę. Wykonywanie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej jest okresem, w którym osoba uprawniona zdobywa wymagane doświadczenie prawnicze. Czynności te muszą być wykonywane w pełnym zakresie w wymaganym okresie pracy. Inne umiejętności takiej osoby są weryfikowane za pomocą egzaminu radcowskiego, na który wpływ ma samorząd zawodowy. Negatywny wynik egzaminu jest przeszkodą do wpisu na listę radców prawnych. Przyjęta formuła umożliwia więc należyte sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu, gdyż eliminuje osoby, które nie zdadzą egzaminu, mimo że wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.3.1. wyroku TK)." (s. 12-13 zaskarżonego wyroku WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji co do oceny charakteru czynności wykonywanych przez J. S. w Głównym Inspektoracie Sanitarnym, który uznał, za organem, iż były to czynnościami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu, a nie jak twierdzi skarżące kasacyjnie PKRRP - tylko czynności techniczne i administracyjne. Jak zasadnie wskazał Minister, co zaaprobował Sąd I instancji, czynności, które wykonywał J. S. miały bezpośredni, merytoryczny związek ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz GIS, co przejawiało się chociażby przez przygotowywanie pism i odpowiedzi w sprawach bieżących, jak również przygotowywaniem dokumentacji w sprawie stanowisk dotyczących zapewnienia zgodności przygotowywanych w GIS projektów aktów normatywnych i innych aktów prawnych z obowiązującym systemem prawnym oraz zasadami techniki prawodawczej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pomieszczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji "art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że czynności wykonywane przez Pana J. S. w Głównym Inspektoracie Sanitarnym były czynnościami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu, w sytuacji jeżeli Pan J. S. wykonywał w powołanym urzędzie przede wszystkim czynności techniczne i administracyjne".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjna oddalił.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) i ust. 1) pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).