Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zgromadzenia [...] Związku A w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości diet stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i określa, że uchwała ta nie może być wykonana.

Związek A z siedzibą w C. uchwałą z dnia 24 stycznia 2011 r. nr 09/2011, wydaną na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 8 w związku z art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), określił wysokość diet przysługujących członkom Zgromadzenia Związku A.

Wojewoda [...] w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 25 ust. 4 i 8 w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na treść przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zwrócono uwagę, że wolą ustawodawcy jest przyznanie radnym gminy uprawnienia do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy. Natomiast z brzmienia art. 69 ust. 3 ustawy wynika, że do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Jednakże w ocenie organu nadzoru przepis ten upoważnia organ związku do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, wynikających z zakresu działania związku, bowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu.

Zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań, zatem powinny znaleźć wobec niego zastosowanie wszystkie przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a ustawy. Podkreślono również, że skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz radny alb zastępca wójta, o ile rada gminy uczestniczącej w związku powierzy mu na wniosek wójta reprezentowanie gminy w związku.

W ocenie Wojewody do składu zgromadzenia nie wchodzą zatem radni, ale członkowie zgromadzenia. Członkowie związku nie są więc radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, potwierdza to sama ustawa posługując się pojęciem "członek zgromadzenia", a nie "radny zgromadzenia".

Wobec powyższego przepisy art. 25 ust. 4 ustawy nie stanowią podstawy prawnej dla podjęcia kwestionowanej uchwały w sprawie diet przysługujących członkom związku międzygminnego. Dopuszczalne jest natomiast przyznanie im zwrotu kosztów podróży.

Związek A w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu podstawa skargi opiera się na niedopuszczalnym założeniu, że użyte w jednym zdaniu, w ramach jednego artykułu słowo "radny", na potrzeby jednej sprawy można interpretować jednocześnie w oparciu o wykładnię literalną w zakresie prawa otrzymywania diety oraz celowościową w zakresie zwrotu kosztów podróży. Powołano się następnie na brzmienie art. 69 ust. 3 ustawy stanowiącego, iż "do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy". Nie występuje zatem sprzeczność pomiędzy art. 25 ust. 4 powołanym w kwestionowanej uchwale, a przepisami art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślono ponadto, że stosownie do art. 73a ustawy do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, co potwierdza kompetencję Zgromadzenia do podejmowania uchwał z zakresu gospodarki finansowej rozumianej jako całokształt zasad dochodów i wydatków związku związanych z jego funkcjonowaniem. Zatem zgromadzenie związku może podejmować uchwały określające wydatkowanie środków finansowych związku.

Stwierdzono również, że nawet jeśli przyjąć błędne powołanie podstawy prawnej uchwały, to nie uzasadnia to stwierdzenia jej nieważności, bowiem nie jest to istotne naruszenie prawa.

Ostatecznie wskazano, iż przyznawanie diet członkom zgromadzeń międzygminnych jest powszechnie stosowane w praktyce i nie budzi większych wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Jej dopuszczalność wynika z powołanych przez Wojewodę przepisów art. 93 ust. 1, w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, które pozwalają organowi nadzoru na zaskarżenie uchwał organu związku międzygminnego do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 86 tej ustawy wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej została określona w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz. U. Nr 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.) i nie obejmuje problematyki regulowanej zaskarżoną uchwałą, w związku z czym Wojewoda [...] był uprawniony do podjęcia wobec niej działań nadzorczych. Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego, a w konsekwencji i organu związku międzygminnego, jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku, bowiem brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzykomunalnego do przyznawania diet członkom tego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 25 ust. 4 i ust. 8, w zw. z art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności art. 69 ust. 3 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy. Chodzi zatem o przepisy regulujące działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. W żadnym jednak razie odesłanie z art. 69 ust. 3 nie obejmuje odpowiedniego stosowania do członków zgromadzenia przepisów dotyczących statusu radnego.

Nawet w ramach wykładni gramatycznej nie można wnioskować, że przepisy dotyczące rady gminy to również przepisy regulujące szczególną pozycję i uprawnienia samych radnych. Natomiast względy systemowe i celowościowe zupełnie wykluczają taką możliwość. Słusznie bowiem wskazuje skarżący na odmienność sytuacji prawnej radnego i członka zgromadzenia. Zgodnie z art. 70 ust. 1 cyt. ustawy zasadniczo w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie, których status jest odrębnie uregulowany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wójt jako organ wykonawczy kieruje bieżącymi sprawami gminy i pobiera za to wynagrodzenie. Związek międzygminny polega na wspólnym wykonywaniu zadań przez gminy, a więc są to zadania, które wójt musi realizować, czy to w samej gminie, czy też w ramach związku międzygminnego. Utworzenie związku nie uzasadnia zatem uzyskiwania przez wójta dodatkowych apanaży, choćby się nazywały dietami. W przeciwnym razie korzystne byłoby dla wójta rozdzielenie zakresu zadań gminy na największą liczbę związków międzygminnych, skoro za udział w każdym z nich pobierałby określone środki finansowe, bez istotnego zwiększenia swoich obowiązków. Podobna sytuacja prawna dotyczy zastępcy wójta, którego rada gminy może skierować do zgromadzenia związku (art. 70 ust. 2 cyt. ustawy). Według tego ostatniego przepisu gminę w zgromadzeniu związku może też reprezentować radny. Pełni on swoje funkcje społecznie, bez wynagrodzenia. Jednakowoż art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym pozwala radzie właściwej gminy uwzględniać przy ustalaniu wysokości diet radnych pełnionych przez nich funkcji. Istnieje więc podstawa prawna do przyznania radnemu takiej diety, która uwzględniać będzie pełnioną przez niego funkcję w zgromadzeniu związku międzygminnego. Już z tej przyczyny wobec radnego zbędne jest zatem sięganie do odesłania z art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej. W zaskarżonej uchwale wymieniono również przepis art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na który organ powołuje się także w odpowiedzi na skargę. Jest to jednak ogólny przepis dotyczący gospodarki finansowej, nie dający upoważnienia do podjęcia uchwały w rozpatrywanym zakresie.

Natomiast całkowicie należy odrzucić pogląd organu Związku, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia. Powołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.03.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, organ optuje zdaje się za zasadą: co nie jest zakazane, to jest dozwolone. Tymczasem obowiązuje przeciwna reguła, wynikająca wprost z normy konstytucyjnej, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z tego też względu nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest właśnie według kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym) co dotyczy również związku międzygminnego (art. 99 ust. 1a tej ustawy). Oznacza to, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Cytując wymieniony wyrok warszawskiego Sądu organ przeoczył istotny fragment tego cytatu, który mówi o granicach swobodnego uznania. W tamtej sprawie dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego ten element uznaniowości mógł być aktualny, natomiast nie występuje on w przypadku określania uprawnień finansowych członków zgromadzenia związku międzygminnego.

Nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do argumentu organu o powszechnej praktyce przyznawania diet, gdyż w zakresie funkcjonowania władzy publicznej – i nie tylko – nielegalny zwyczaj nie stanowi źródła prawa (por. art. 87 Konstytucji). Można natomiast powołać się na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, które zajęły już w kwestii diet zbliżone stanowisko do wyrażonego w niniejszym wyroku (wyrok WSA w Szczecinie z 3.04.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 118/12, dostępny w internecie; wyrok WSA w Lublinie z 11.05.2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10, dostępny w internecie). W wyrokach tych Sądy poruszyły również kwestię zwrotu członkom zgromadzenia związku międzygminnego kosztów podróży służbowych, do czego odnosi się także organ w odpowiedzi na skargę. Problem ten nie może być jednak rozważany w ramach niniejszego postępowania sądowego, gdyż nie jest objęty przedmiotem kontrolowanej uchwały, aczkolwiek wydaje się, że odniesienie wcześniejszych wywodów i do tej kwestii nie jest wykluczone.

W tym stanie rzeczy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ponieważ jednak upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego, to zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 nie można było stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec o jej niezgodności z prawem. Dlatego też na podstawie tych przepisów oraz art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji, przy czym w kwestii wykonalności uchwały orzeczono z mocy art. 152 tego Prawa.