Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Anna Fyda – Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M., A. K. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r. nr KOC/5998/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz B. M., A. K. i K. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 11 października 2021 r. nr KOC/5998/Go/21 po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania A. K., K. M. i B. M. (Skarżące) od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2013 r. nr 107/GK/DW/2013 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie stwierdziło, że ww. decyzją z 15 kwietnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem J. i F. L. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...]. Decyzją z 17 stycznia 2014 r. nr KOC/3080/Go/13 Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 1 kwietnia 2014 r. nr 105/GK/DW/2014 Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem J. i F. L. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Następnie decyzją z 31 lipca 2017 r. nr KOC/2169/Go/17 Kolegium uchyliło decyzję nr 105/GK/DW/2014 jako skierowaną do osoby nieżyjącej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z kolei decyzją z 11 kwietnia 2016 r. nr KOC/791/Go/14 Kolegium stwierdziło nieważność decyzji własnej nr KOC/3080/Go/13.

W ocenie SKO w Warszawie, w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nr KOC/3080/Go/13 powstała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji nr 107/GK/DW/2013. Jednakże organ I instancji wydał już kolejną decyzję, która również została uchylona przez Kolegium, a sprawa została przekazana do organu I instancji. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze od decyzji nr 107/GK/DW/2013 stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w całości. Nie można bowiem rozpoznawać odwołania od decyzji w sprawie, w której organ I instancji wydawał już kolejne rozstrzygnięcie i gdy w wyniku późniejszej decyzji organu odwoławczego sprawa została przekazana do organu I instancji. Jest to cały czas jedna i ta sama sprawa, która nie może być rozstrzygnięta dwiema odrębnymi decyzjami.

W skardze na powyższą decyzję Skarżące wniosły o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżące zarzuciły naruszenie:

1. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 1 i § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez umorzenie przez SKO w Warszawie decyzją z 11 października 2021 r. postępowania z odwołania Skarżących od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2013 r. nr 107/GK/DW/2013 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego pomimo, iż organ administracji publicznej winien dokonać merytorycznego rozpoznania odwołania Skarżących, co też skutkowało naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego;

2. art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 15 k.p.a. poprzez procedowanie przez SKO w Warszawie w sposób naruszający naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: stania na straży praworządności, działania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3. art. 109 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia przez SKO w Warszawie wszystkim stronom postępowania decyzji z 11 października 2021 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżące przedstawiły argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem.

Zaskarżoną decyzją z 11 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umarzając postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nieprawidłowo bowiem oceniło, że w tej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego w tej sprawie było stwierdzenie przez organ jego bezprzedmiotowości. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest to więc orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613).

W realiach rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że sprawa administracyjna – aby mogła być rozstrzygnięta co do istoty – musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym – res iudicata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1511/16). Wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy z wniosku jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość – w przedstawionym powyżej rozumieniu – nie zachodziła. Sprawa administracyjna z wniosku J. i F. L. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] ma bowiem charakter "otwarty", co oznacza, że na dzień wydania decyzji organu odwoławczego nie została rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym.

W sprawie tej bowiem decyzją z 15 kwietnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem J. i F. L. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Decyzją z 17 stycznia 2014 r. nr KOC/3080/Go/13 Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 1 kwietnia 2014 r. nr 105/GK/DW/2014 Prezydent m.st. Warszawy ponownie umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem J. i F. L. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Następnie decyzją z 31 lipca 2017 r. nr KOC/2169/Go/17 Kolegium uchyliło decyzję nr 105/GK/DW/2014 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z kolei decyzją z 11 kwietnia 2016 r. nr KOC/791/Go/14 Kolegium stwierdziło nieważność decyzji własnej nr KOC/3080/Go/13.

Mając na uwadze treść powołanych rozstrzygnięć należy stwierdzić, że w obrocie prawnym pozostaje odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2013 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Wynika z niej, że obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989 nr 8, s. 147).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO w Warszawie narusza przepisy art. 7, art. 15, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego w zaistniałej sytuacji w istocie prowadzi bowiem do tego, że w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu pierwszej instancji, to jest Prezydenta m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2013 r., pomimo skutecznego wniesienia od niej odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga natomiast – jak wyjaśniono powyżej, by organ odwoławczy ponownie rozstrzygnął tę samą sprawę.

Ze wskazanych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł i uiszczony należny wpis od skargi w kwocie 200 zł) orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).