Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Głubczycach na zarządzenie Burmistrza Głubczyc z dnia 11 sierpnia 2010 r., Nr 1508/10 w przedmiocie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Głubczycach, zwanego dalej także "skarżącym", jest zarządzenie Burmistrza Głubczyc z dnia 11 sierpnia 2010 r., Nr 1508/10, w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce.

Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 259 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 ze zm.). W akcie tym przyjęto Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych obowiązujący na cmentarzach komunalnych Gminy Głubczyce w miejscowościach: Biernatów, Debrzyca, Dobieszów, Głubczyce, Gołuszowice, Kietlice, Krzyżowice, Lisięcice, Nowa Wieś Głubczycka, Równe, Zawiszyce, Zopowy, który stanowi załącznik do zarządzenia (§ 1). Wykonanie Zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Komunalno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w Głubczycach (§ 2). Przewidziano, że zarządzenie podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń poszczególnych cmentarzy, a regulamin cmentarza pozostaje do wglądu u Zarządcy cmentarza (§ 3). Z kolei w § 5 postanowiono, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania.

Opisane zarządzenie zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Głubczycach, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 88 Konstytucji RP i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523, ze zm. [obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.]), zwanej dalej także "ustawą", polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, gdy tymczasem zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinno zostać opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 94 Konstytucji RP przez wydanie zaskarżonego zarządzenia na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który nie zawiera delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego zawiera bowiem normy o charakterze powszechnie obowiązującym, których adresatem nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji. Dlatego, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego powinno zostać opublikowane. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Powyższy wymóg nie został spełniony, bowiem w zaskarżonym zarządzeniu nie przewidziano jego publikacji i określono samodzielnie w § 5 datę jego wejścia w życie, określając ją jako dzień podpisania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Głubczyce wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. Organ uznał racje prokuratora przedstawione w uzasadnieniu skargi. Poinformował również, że na sesji w miesiącu sierpniu 2021 r. zostanie podjęta stosowna uchwała, która zostanie również opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Przy piśmie z dnia 13 września 2021 r., pełnomocnik Burmistrza Głubczyc przedłożył do akt sprawy uchwałę Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 18 sierpnia 2021 r., Nr XXIX/299/21 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Głubczyc nr 1508/10 z dnia 11 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce, przy czym zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Kluczborku, na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną.

W tym miejscu należy odnotować, że po złożeniu skargi przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Głubczycach Rada Miejska w Głubczycach podjęła uchwałę Nr XXIX/299/21 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce.

Z tego względu rozważenia wymagała również kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. W ocenie Sądu, pomimo podjęcia w dniu 18 sierpnia 2021 r. uchwały dotyczącej regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych - postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zarządzenie nie zostało bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego, w przeszłości było stosowane, a więc wywołało skutki prawne, poza tym może być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Zwrócić uwagę wypada na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94/2/44) wyraził pogląd, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Ponadto sąd administracyjny posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas zarządzenie to należy traktować tak jakby nigdy nie zostało podjęte (wydane), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika konieczność poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności podjętych na podstawie nielegalnego aktu.

Przystępując do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym cmentarzy komunalnych) do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć zakwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ona w sposób jednostronny kwestie związane z korzystaniem z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Głubczyce. Zarządzenie to posiada charakter generalny - bowiem zawarte w nim (w załączniku do zarządzenia) normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).

Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, ponieważ w § 3 tego aktu Burmistrz Głubczyc postanowił, że "Zarządzenie podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń poszczególnych cmentarzy. Regulamin cmentarza pozostaje do wglądu u Zarządcy cmentarza", a w § 5 postanowił, że "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.