Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 4/18 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi E. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 15 marca 2018 r., III SA/Kr 4/18, przywrócił E. K. termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że 25 maja 2017 r. doręczono skarżącej pismo z [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia, zaś 30 maja 2017 r. złożyła ona oświadczenie o jej przyjęciu. Jednocześnie 31 maja 2017 r. wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji. W odpowiedzi, Zastępca Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w piśmie z 27 czerwca 2017 r., poinformowała skarżącą, że w tego typu sprawach odwołanie nie przysługuje. Sąd uwzględniając wniosek skarżącej wskazał, że propozycja przedstawiona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak również pismo organu z 27 czerwca 2017 r. nie zawierało żadnego pouczenia, co do możliwości odwołania się i wniesienia skargi do sądu. Skarżąca nie zgadzając się z propozycją pracy złożyła odwołanie (w terminie nieprzekraczającym 14 dni) od otrzymanej propozycji. Co prawda pismo nie zostało zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednak z jego treści wynika, że skarżąca zakwestionowała przedstawioną jej propozycję pracy. Zatem można przyjąć, że było to złożone w wymaganym terminie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tym bardziej, że organ nie potraktował wniesionego pisma jako "odwołania" i nie przekazał go do organu II instancji, a samodzielnie udzielił na nie odpowiedzi. Skoro skarżąca otrzymała 3 lipca 2017 r. odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to termin na wniesienie skargi upłynął 2 sierpnia 2017 r. Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu powołała się na brak jakiegokolwiek pouczenia ze strony organu co do środków zaskarżenia przedstawianej propozycji pracy. Sąd doszedł zatem do przekonania, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi bez swojej winy. Żadne z pism procesowych skierowanych przez organ do skarżącej nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia. Skarżąca w skardze podkreślała, że przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, jednak nie zgadzała się z tzw. ucywilnieniem, wnosząc środki zaskarżenia. Trudno również przypisać skarżącej winę w niedochowaniu terminu do wniesieniu skargi do sądu, skoro przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do możliwości zaskarżenia propozycji do sądu. Przesądzającym jednak argumentem za przyjęciem braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi jest to, że organ, nie uznając prawa do zaskarżenia przedmiotowej czynności (propozycji pracy), konsekwentnie nie pouczał o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z 9 lutego 2012 r., II OZ 61/12 oraz WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Ke 603/17).

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948) przez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić.

Natomiast w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 86 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Stosownie zaś do art. 86 § 2 p.p.s.a. przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że dla zastosowania przepisów p.p.s.a. o przywróceniu terminu na dokonanie czynności w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym, postępowanie to musi być dopuszczalne. Uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny warunków dopuszczalności samej skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. lub art. 220 § 3 p.p.s.a. (nieuiszczenie wpisu) uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Stwierdzenie bowiem niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. Należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego została określona w sposób wyczerpujący w art. 3 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, przy czym z zakresu powyższego wyłączono sprawy wymienione w art. 5 p.p.s.a. Tym samym, możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi uzależnione jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega w ogóle kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2017 r., II OZ 1432/16).

Również w doktrynie podkreśla się, że usystematyzowanie kolejności badania skargi musi być przestrzegane. Jest to czynność wieloelementowa, na którą składają się: 1) ustalenie, czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona; 2) badanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego pod względem przedmiotowym, a następnie podmiotowym; 3) badanie spełnienia warunków formalnych skargi (terminu, wymogów co do treści skargi, uiszczenia wpisu). Sąd nie może odrzucić skargi do sądu administracyjnego z przyczyny uchybienia terminu czy nieuiszczenia wpisu, skoro skarga jest niedopuszczalna z powodu braku drogi sądowej w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Warszawa 2009, s. 129).

W okolicznościach niniejszej sprawy należało stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do posiadania uprawnienia do dokonania kontroli legalności zaskarżonej czynności, co było konieczne, gdyż kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę aktywności organów administracji publicznej wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał jedynie, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są niejasne, wywołując rozbieżności w orzecznictwie.

Tym samym, w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił się od oceny, czy objęta skargą pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] maja 2017 r. polegająca na określeniu warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest jednym z aktów lub czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji należy uznać, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi było przedwczesne i stanowiło naruszenie art. 86 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.