I OSK 2660/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-06-07	
Data wpływu	2018-07-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Marek Stojanowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 259/17	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1 , art. 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 § 1 i 2, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 259/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji [..] z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Fundacji [..] z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 259/17 oddalił skargę Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wystąpiło do Fundacji [..] z siedzibą w W. o udostępnienie informacji w zakresie protokołów posiedzeń Zarządu Fundacji w 2016 r. oraz informacji o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, poprzez podanie kwoty wydatku, daty, strony wydatku (np. z kim była zawarta umowa), przedmiotu wydatku – od dnia 1 grudnia 2016 r., do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 25 maja 2017 r. Fundacja wezwała wnioskodawcę do podania podstawy normatywnej zgłoszonego żądania, a następnie w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. stwierdziła, że zapytanie dotyczące szczegółowych danych o wszystkich wydatkach związanych z przedsięwzięciami, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych wykracza poza ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, nadto mogłoby łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź przepisów o ochronie danych osobowych. W odniesieniu do żądania udostępnienia protokołów posiedzeń Zarządu Fundacji za 2016 r. wyrażono stanowisko, że nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednocześnie zaznaczając, że Fundacja nie posiada dokumentów w postaci protokołów posiedzeń, których przedmiotem byłyby sprawy publiczne lub wykorzystanie przez Fundację środków publicznych. Do powyższego pisma załączono zbiorczą informację o realizowanych przez Fundację od 2008 r. zadaniach publicznych.

W dniu 11 maja 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Fundacji [..] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Fundacji [..] do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność podmiotu zobowiązanego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny, wskazując, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymano wnioskowanej informacji publicznej, ani decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powiadomienia o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ani powiadomienia o konieczności poniesienia i wysokości opłaty.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o oddalenie skargi w całości, domagając się zasądzenia kosztów postępowania i podnosząc w uzasadnieniu, że Fundacja nie była zobowiązana do udzielenia informacji, ponieważ nie będąc organem władzy publicznej zobowiązana jest jedynie do udostępniania informacji wyłącznie w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto w odpowiedzi tej uznano, że skoro Fundacja przedstawiła zestawienie zbiorcze dotyczące przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych m.in. w latach 2016-2017 równocześnie wyjaśniając dlaczego nie może udostępnić szczegółowych danych o wydatkach, to bezprzedmiotowe jest żądanie zobowiązania Fundacji do udzielenia informacji. W odniesieniu do udostępnienia protokołów posiedzeń Zarządu Fundacji stwierdzono, że Fundacja nie posiada protokołów posiedzeń Zarządu, na których przedmiotem posiedzeń były sprawy publiczne lub wykorzystanie otrzymanych przez Fundację środków publicznych, a więc nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji i tym samym nie jest zobowiązana do ich udostępnienia. W ocenie Fundacji zwłoka w odpowiedzi na wniosek wynikała z konieczności przygotowania czasochłonnych zestawień, a opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie było znaczne, co oznacza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a więc wniosek o wymierzenie grzywny jest bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że Fundacja nie miała obowiązku udostępnienia informacji, które nie dotyczyły zakresu, w jakim otrzymała środki publiczne oraz tych informacji, których nie posiadała. Skoro więc Fundacja przy piśmie z dnia 26 maja 2017 r. udostępniła wnioskowane informacje w zakresie zadań publicznych, nadto poinformowała, że udostępnienie szczegółowych danych o wszystkich wydatkach wykracza poza ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, ponieważ mogłoby to łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź przepisów o ochronie danych osobowych, a w odniesieniu do żądania protokołów wskazała, że nie posiada takowych w zakresie wykonywania zadań realizowanych ze środków publicznych, to nie pozostawała bezczynna w rozpoznaniu wniosku. Odpowiedź Fundacji – jakkolwiek nie została wystosowana w ciągu 14 dni - to nastąpiła w terminie dwumiesięcznym od dnia otrzymania wniosku i chociaż Fundacja nie poinformowała o przyczynach, dla których wniosek nie mógł zostać rozpoznany w terminie 14 dni, to uchybienie w tym zakresie nie przesądzało o bezczynności, ponieważ wnioskodawca zadał przekrojowe pytania, dotyczące szczegółowych danych, co w sposób oczywisty wymagało nakładu pracy. Udostępnienie żądanej informacji obligowało zatem Sąd I instancji do oddalenia skargi na bezczynność w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu, zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy doszło do częściowego udostępnienia informacji publicznej z przekroczeniem ustawowego czternastodniowego terminu a częściowo wnioskowana informacja nie została udostępniona do chwili rozpoznawania sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin na udostępnienie informacji publicznej może ulec wydłużeniu bez wystosowania przez organ stosownego powiadomienia na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności,

- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiot wniosku może sam przez się uzasadniać wydłużenie ustawowych terminów udostępniania informacji publicznej i zwalniać z obowiązku informacyjnego, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ pomimo półtoramiesięcznego milczenia nie pozostawał bezczynny,

- art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za wiarygodne twierdzeń organu, iż protokoły posiedzeń jego zarządu nie zawierają informacji o działaniach realizowanych ze środków publicznych, a więc nie stanowią informacji publicznej,

- art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie doszło do bezczynności organu w sytuacji, gdy nie wydał on decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo iż powołuje się na tajemnicę przedsiębiorstwa/przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro organ nie wystosował powiadomienia o wydłużeniu terminu na załatwienie sprawy, to nawet załatwienie sprawy po upływie tego terminu nie zwalniałoby organu z zarzutu bezczynności. Nadto Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął (bez dokonania weryfikacji twierdzeń organu), że protokoły posiedzeń Zarządu nie zawierają informacji publicznej. Podniesiono także, że zauważony przez Sąd brak udostępnienia wszystkich informacji o wydatkach skutkować powinien uwzględnieniem skargi na bezczynność, skoro powoływana przez organ okoliczność wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy jest przesłanką wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p. i opartego na jej podstawie wniosku, że organ nie dopuścił się bezczynności w wyniku przyjęcia, że ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej może ulec wydłużeniu bez wystosowania przez organ stosownego powiadomienia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a także że przedmiot wniosku może sam przez się uzasadniać wydłużenie ustawowych terminów udostępniania informacji publicznej i zwalniać z obowiązku informacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku".

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji uznając z jednej strony, że wprawdzie organ zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., mimo że Fundacja nie wyczerpała trybu określonego w tym przepisie, tj. nie poinformowała Stowarzyszenia o tym, że informacja zostanie mu udzielona w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku i nie wskazała terminu do jej udzielenia, jednocześnie stwierdził z drugiej strony, że ze względu na treść wniosku nie przesądzało to o bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku. Zarzut ten, dotyczący w istocie błędnego zastosowania prawa materialnego w wyniku jego błędnej wykładni, należało uznać za skuteczny w realiach niniejszej sprawy, skoro w następstwie uznania, że organ nie dochował terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nie spełnił warunków wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - co było w sprawie bezsporne - Sąd w istocie nie uchylając się od oceny kwestii bezczynności organu, uznał, że naruszenie to nie dawało podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu miała miejsce i skargę oddalił.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęte w wyniku wniosku o udostępnienie informacji publicznej działania były zgodne z regulacjami u.d.i.p. i dokonania oceny, czy można było organowi zarzucić bezczynność. Należy mieć na uwadze, że sprawy dostępu do informacji publicznej załatwiane są w krótkim terminie – co do zasady czternastodniowym (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (możliwości wynikającej z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę skoro w istocie uznał, że podjęte przez organ czynności w sprawie, finalnie prowadzące do reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 26 maja 2017 r., naruszały przepis art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy mieć na uwadze, że okoliczność przekroczenia terminu, powodująca stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny i w realiach niniejszej sprawy nie została zakwestionowania przez Sąd I instancji. Istota bezczynności sprowadza się do niezałatwienia sprawy w ustawowo określonym terminie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87).

Powołane wyżej przepisy u.d.i.p. nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że bez powiadomienia, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest skuteczne powoływanie się na termin dwumiesięczny i w konsekwencji kwestionowanie stanu bezczynności, gdy reakcja na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła po upływie 14 dni a przed upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej nie może ulec wydłużeniu bez wystosowania przez organ stosownego powiadomienia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a zwłaszcza że przedmiot wniosku (przekrojowe pytania, dotyczące szczegółowych danych, wymagające dla ich zebrania nakładu pracy) jest wystarczającą przesłanką i uzasadnieniem "wydłużenia" ustawowych terminów udostępniania informacji publicznej. Skoro w sprawie nie było sporne, że co najmniej w części wniosek dotyczył informacji, która miała charakter informacji publicznej, a niekwestionowany stan faktyczny sprawy wskazuje, że podmiot zobowiązany w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (w warunkach braku spełnienia przesłanek z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) na wniosek nie zareagował, a zatem pozostawał w bezczynności, to zarzut niewłaściwego zastosowania na skutek błędnej wykładni art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. okazał się zasadny.

W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że skoro celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w prawem przewidzianej formie, co w realiach tej sprawy zostało osiągnięte, to mimo przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy Sąd zobligowany był oddalić skargę. Podkreślenia wymaga, że załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. W obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd I instancji do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zauważyć także należy, że z akt sprawy wynika, iż Fundacja pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. poinformowała wnioskodawcę o braku intencji udzielenia odpowiedzi na wniosek do czasu podania przez wnioskodawcę podstawy normatywnej do występowania do Fundacji z wnioskiem o udostępnianie informacji publicznej. Już chociażby z tej przyczyny trudno uznać, że podmiot zobowiązany od momentu wpływu wniosku podejmował czynności zmierzające do jego prawidłowego załatwienia zgodnie z przepisami u.d.i.p. Odpowiedź na wniosek z dnia 12 kwietnia 2017 r. została wnioskodawcy udzielona dopiero pismem z dnia 26 maja 2017 r., a okoliczność ta nie była kwestionowana w toku całego postępowania.

Skoro nie budzi wątpliwości, że organ nie załatwił wniosku strony w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a przyjęcie za mający zastosowanie w sprawie dwumiesięcznego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek nie znajdowało uzasadnienia jako nie spełniające przesłanek z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to zaszły podstawy do stwierdzenia, że w dniu składania skargi do sądu administracyjnego organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku. Powyższe skutkować musiało uchyleniem wyroku Sądu I instancji, którym oddalono skargę na bezczynność Fundacji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z uwagi na treść pisma Fundacji z dnia 26 maja 2017 r., mającego stanowić odpowiedź na złożony wniosek z dnia 18 kwietnia 2017 r., w którym zawarto lakoniczne i sprzeczne wewnętrznie wyjaśnienie, że żądanie "wykracza poza ustawowy obowiązek udostępnienia informacji", a udzielenie informacji "mogłoby łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź przepisów o ochronie danych osobowych" stwierdzić można, że co do części żądania wnioskodawcy – Fundacja pozostaje w przekonaniu o braku podstaw do udzielenia informacji (kwestionując jej publiczny charakter a równocześnie zauważając podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) a także podnosząc, że żądanych informacji nie posiada. Powyższe twierdzenia w odniesieniu do wszystkich protokołów posiedzeń zarządu Fundacji [..], które miały miejsce w 2016 r. powinny stać się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod kątem ewentualnego zastosowania dyspozycji przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych przyczyn w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że ocena zasadności stanowiska strony skarżącej w zakresie objętym tym zarzutem byłaby przedwczesna. O konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej można bowiem mówić dopiero w przypadku, w którym przedmiotem wniosku jest, będąca w posiadaniu organu, informacja publiczna, wobec której zachodzą przesłanki do odmowy jej udostępnienia. Zarówno pismo Fundacji z dnia 26 maja 2017 r., odpowiedź na skargę do sądu administracyjnego, jak i odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawiają niejednoznaczne stanowisko podmiotu zobowiązanego. Fundacja z jednej strony twierdzi, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, z drugiej uznaje, że zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia i odpowiedź z dnia 26 maja 2017 r. stanowić może w rzeczywistości decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie stoi na stanowisku, że informacji tych nie posiada. Okoliczności te powinny być ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem treści wniosku, którym zwrócono się o protokoły posiedzeń zarządu Fundacji z 2016 r. w kontekście stanowiska Fundacji, że protokoły posiedzeń Zarządu Fundacji z 2016 r. nie stanowią informacji publicznej oraz z uwzględnieniem, że protokoły te nie zostały Sądowi przedstawione do oceny prawidłowości uznania przez Fundację, że nie zawierają one informacji publicznej. Ponadto oceniając zaistniałą bezczynność Sąd, mając na uwadze okoliczności sprawy, stwierdzi, czy nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa oraz wówczas rozważy również zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na koniec należy stwierdzić, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za wiarygodne twierdzeń organu, iż protokoły posiedzeń jego zarządu nie zawierają informacji o działaniach realizowanych ze środków publicznych, a więc nie stanowią informacji publicznej. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem dokonaną w sprawie ocenę twierdzeń organu przedstawioną w pismach procesowych co do faktu posiadania przez organ protokołów posiedzeń Zarządu Fundacji, a zatem w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego, a nie rozumienie norm zawartych w wyżej wskazanych przepisach. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonych pism i oświadczeń, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z wyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w przeważającej części, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., zobowiązując Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia powyższych rozważań.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 340 zł obejmującą kwotę wpisu od skargi kasacyjnej oraz koszt sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika.