Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 4141/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2024 r. nr BP.702.2236.2023.E.2370.BKOE.7084 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 4141/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) oddalił A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 10 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 11 maja 2023 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1500 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 г. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: u.d.p.).

Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z 10 października 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 11 maja 2023 r. Organy administracji ustaliły bowiem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2021 r. o godzinie 6:27 przejechał przez urządzenie kontrolne na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...]- węzeł [...] i nie był zarejestrowany w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat. Rejestracja pojazdu w systemie nastąpiła dopiero [...] października 2022 r. (identyfikator pojazdu [...]). Do pojazdu zostało przypisane urządzenie o numerze [...]. Nie odnotowano jednak na koncie użytkownika żadnej transakcji poboru opłaty dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2021 r. Pierwsza odnotowana transakcja na wykazie opłat dla tego pojazdu nastąpiła dopiero w dniu [...] października 2021 r. o godzinie 08:23, czyli po odnotowanym naruszeniu. W związku z tym skarżąca jako korzystająca z drogi publicznej w dniu [...] października 2021 r., naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, co skutkowało nałożeniem na nią karty pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.

II

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem, w uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p. W ocenie Sądu stan faktyczny został ustalony prawidłowo, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zaszły obydwie wymagane ustawą przesłanki odpowiedzialności, tj. przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd (art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 u.d.p.). Sąd podzielił też ocenę organów, że nie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż waga naruszenia nie była znikoma, a także nie doszło do "zaprzestania naruszania prawa", bowiem ta przesłanka mogłaby mieć zastosowanie jedynie do tzw. deliktów wieloczynowych, trwałych lub popełnianych przez zaniechanie, a w niniejszej sprawie do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem doszło na skutek sprzecznego z prawem zachowania polegającego na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, co determinowało jego jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy charakter.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku argumentacji Sądu zawierającej wyjaśnienie podstaw dokonanego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej sformułowanych w wywiedzionej skardze, w szczególności niewskazanie przez Sąd faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i w konsekwencji, niesłuszne oddalenie skargi;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie:

a. naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., przejawiające się jego niezastosowaniem i uznaniem, że realia niniejszej sprawy nie pozwalają na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca prowadząca szeroką działalność transportową na terenie kraju czyni zadość wszelkim obowiązkom dotyczącym uiszczania opłat wynikających z ustawy o drogach publicznych, a więc biorąc pod uwagę skalę prowadzonej działalności waga naruszenia jest znikoma i nie prowadzi w żaden sposób do zagrożenia interesów fiskalnych Państwa;

b. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do organu oraz z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w rażącym stopniu,

c. naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od wskazanej przez Sekretarza Stanu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej M. R. praktyki w zakresie uprzedniego pouczania uczestników realizowanego przewozu i ukaranie skarżącej w zakresie prowadzonej działalności transportowej, podczas gdy naruszenie miało charakter znikomy i incydentalny - niezależny od strony skarżącej;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej, według norm przypisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżąca zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym.

IV

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawartego w punkcie 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia tego przepisu upatruje skarżąca w braku zawarcia przez WSA w uzasadnieniu wyroku argumentacji wyjaśniającej podstawy dokonanego rozstrzygnięcia, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności niewskazaniu przez Sąd faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji niesłusznym oddaleniu skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Okoliczność, że skarżąca nie podzielała stanowiska WSA, nie mogło stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Za niezasadny należy również uznać zarzut z punktu 1 tiret drugie lit. b) dotyczący naruszenia przepisów art. 8 i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania z powodu pominięcia działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia prawnie relewantnej normy prawa materialnego. Na podstawie dowodów (t.j. m. in. informacji zarejestrowanych w ramach kontroli stacjonarnej, zapisu ewidencyjnego nr [..], danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPIK), danych z systemu elektronicznego poboru opłat e-TOLL CRM SERVICE, pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., wyjaśnienia strony złożonego w toku prowadzonego postępowania), prawidłowo stwierdzono, że skarżąca jako korzystająca z drogi publicznej w dniu [...] października 2021 r. naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Materiał dowodowy potwierdził, że przejazd pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] po płatnym odcinku drogi krajowej odbył się w dniu [...] października 2021 r., natomiast pojazd został zarejestrowany w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat dopiero w dniu [...] października 2021 r. Na skutek tego opłata elektroniczna za kontrolowany przejazd nie została pobrana z uwagi na brak rejestracji pojazdu w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat oraz przypisania do niego urządzenia pokładowego umożliwiającego naliczenie opłaty elektronicznej. Wyjaśniono jednocześnie, że przyczyną nieuiszczenia opłaty nie było błędne działanie sytemu eTOLL, ponieważ strona zarejestrowała kontrolowany pojazd dopiero w dniu [...] października 2021 r., czyli po odnotowaniu naruszenia z [...] października 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, iż okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie ww. naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Brak jest wobec tego podstaw uzasadniających zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, gdyż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym zasadnie na skarżącą nałożono karę pieniężną w wysokości 1 500 zł, stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.

Niezasadne są też argumenty skarżącej kasacyjnie dotyczące znikomego i incydentalnego charakteru naruszenia prawa w niniejszej sprawie i niepoprzestania na pouczeniu zgodnie z praktyką wskazaną przez Sekretarza Stanu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zarzut z punktu 1 tiret drugie lit. c) dotyczący naruszenia przepisów art. 8 § 2 k.p.a. oraz z punktu 1 tiret drugie litera a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.).

Obowiązek oraz sposób uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów ustawowych, w tym w szczególności z ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawowe określają również konsekwencje niewywiązania się z obowiązku jej zapłaty – zachowanie sprzeczne z treścią sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., polegające na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, stanowi zaistnienie sankcjonowanego karą pieniężną stanu niezgodnego z prawem. Takiego zachowania (jednoczynowego i jednocześnie skutkowego) nie można uznać za znikome. Skarżąca oraz organy administracyjne są związane przepisami ustawy o drogach publicznych określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, która stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast pismo Sekretarza Stanu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie jest rodzajem wiążącej wykładni obowiązujących przepisów. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły zatem zostać uwzględnione.

Z tych względów, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. przez pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji wyroku).