Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku K. B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej K. B. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części.

W dniu 8 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana prze organ skarga K. B. (dalej także jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności:

Pismem z dnia 4 października 2018 r. (urzędowy formularz SW-1), złożonym

w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], K. B. wystąpiła z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2018/2019 na syna D. B. W tym samym dniu złożony został formularz na potrzeby koordynacji systemów zabeczenia społecznego (ze wskazaniem, że ojciec dziecka zamieszkuje w [...]) oraz oświadczenia strony.

Pismem z dnia 6 listopada 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał wniosek K. B. wraz z dokumentacją do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Z prezentaty Wydziału Koordynacji Świadczeń [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że wskazane wyżej dokumenty wpłynęły do wydziału w dniu 14 listopada 2018 r.

Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. Wojewoda [...] poinformował stronę,

że w sprawie został wystosowany do zagranicznej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych formularz - "wniosek o ustalenie właściwości". Organ wskazał, że wniosek ma na celu przekazanie tytułem pierwszeństwa wniosków strony o świadczenie wychowawcze oraz zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2017/2018 oraz 2018/2019 zagranicznej instytucji właściwej w myśl art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Ponadto organ pouczył K. B., że strona ma obowiązek złożenia wniosku o świadczenia rodzinne na terenie [...], a także udzielania odpowiedzi na wezwania właściwej instytucji zagranicznej. Brak odpowiedzi będzie skutkował pozostawieniem bez rozpatrzenia zarówno zagranicznego, jak i polskiego wniosku o świadczenie rodzinne.

W dniu 13 lutego 2019 r. organ sporządził również adresowany do instytucji zagranicznej wniosek o dodatkowe informacje.

Zawiadomieniem z dnia 8 października 2019 r. K. B. została poinformowana, że z przyczyn niezależnych od organu termin zakończenia postępowania został przedłużony do dnia 31 grudnia 2019 r.

W dniu 17 kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych ze zbioru organu celem ustalenia, w jakim okresie wnioskodawczyni podlegała ubezpieczaniu społecznemu.

Wobec braku odpowiedzi zagranicznego organu, w dniu 16 czerwca 2020 r., Wojewoda [...] sporządził i wysłał adresowany do instytucji [...] wniosek

o ustalenie właściwości (tzw. "reminder").

Pismem z dnia 14 września 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 września 2020 r. K. B. wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W ponagleniu wnioskodawczyni wskazała, że okoliczność pobytu, zatrudnienia jak i niepobierania przez ojca dziecka jakichkolwiek świadczeń w [...] została wyjaśniona w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Obecnie organ podając konieczność ustalenia czy wszystkie kryteria ustalone dla osób ubiegających się o świadczenie zostały spełnione wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 grudnia 2019 r. Organ nie wskazał jednak kryteriów, które muszą być spełnione. Wnioskodawczyni wskazała, że miała już ustalone prawo do świadczenia wychowawczego w okresie 2017/2018.

Wniesione ponaglenie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], które postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r. nr [...] stwierdziło, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wcześniej, w dniu 21 września 2020 r. Wojewoda [...] pisemnie poinformował MOPS w [...], że do spraw K. B. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają nadal zastosowanie od dnia 1 czerwca 2010 r.

W dniu 22 września 2020 r. pracownik organu przeprowadził rozmowy telefoniczne z pracownikami MOPS w [...] oraz w [...] na okoliczność złożenia przez wnioskodawczynię wniosku o świadczenie wychowawcze za okres zasiłkowy 2019/2021 oraz wniosku o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2019/2020.

W skardze do tut. Sądu K. B. wniosła o:

- wyznaczenie Wojewodzie [...] terminu załatwienia sprawy;

- zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie;

- podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości;

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny oraz

- zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania.

W treści skargi K. B. podniosła, że ojciec dziecka przebywa i pracuje w [...], gdzie nie pobiera żadnych świadczeń rodzinnych, czy wychowawczych na dziecko. Okoliczność ta została wyjaśniona już przy poprzednio prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu w tożsamej sprawie. Świadczenie wychowawcze na syna zostało jej bowiem przyznane w okresie od 2017 r. do września 2018 r. Wówczas ten sam organ nie zgłaszał, że przy ustalaniu tego prawa występują jakiekolwiek wątpliwości, czy problemy. Aktualna przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie jest więc dla skarżącej niezrozumiała szczególnie, że organ nie występował do niej o wyjaśnienie wątpliwości, które zaistniały w trakcie postępowania, czy też o przedstawienie dodatkowych dokumentów.

Ponadto od października 2019 r. do dnia wniesienia skargi organ nie tylko nie zakończył sprawy, ale nawet zaniechał wypełniania ciążącego na nim obowiązku informacji o terminie jej zakończenia. Oznacza to, że organ pozostaje również

w bezczynności, która ma wysoce rażący charakter.

Skarżąca zwróciła uwagę, że przez okres dwóch lat organ podjął jedynie cztery czynności. Od dnia złożenia wniosku kilka razy upłynął ustawowy termin na załatwienie sprawy, o czym organ nie informował strony i nie wyjaśniał przyczyn opóźnienia. Ponowne wystosowanie formularza do instytucji w [...] miało miejsce po 1,5 roku, a organ nie zadał sobie trudu aby sprawdzić, czy wystosowany formularz w ogóle do adresata dotarł. Ponadto brak jakichkolwiek danych wskazujących, że Wojewoda podjął kroki mające na celu zdyscyplinowanie instytucji [...] do udzielenia odpowiedzi.

Przewlekłe prowadzenie postępowania skutkuje tym, że dziecko skarżącej nie może otrzymać należnych mu świadczeń, czym godzi w jego dobro. Nie taki był cel wydania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004

w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zasadniczą kwestią dla organu powinno być to gdzie dziecko zamieszkuje, bo z tym miejscem związane jest ponoszenie kosztów jego wychowania i utrzymania, a nie gdzie przebywa, czy pracuje jego ojciec. Skarżąca podkreśliła, że jej syn zamieszkuje z matką na terytorium Polski, dlatego też do polskiego urzędu złożony został stosowny wniosek. Ustawowym warunkiem rozstrzygającym o właściwości organu do przyznania świadczeń rodzinnych winno być miejsce zamieszkania dziecka. Należy się zatem zastanowić, czy Wojewoda [...] właściwie interpretuje zapisy wskazanego rozporządzenia skoro świadczenie wychowawcze nie jest związane z zatrudnieniem rodzica, tylko z dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie skargi

w całości, ewentualnie oddalenie wniosku skarżącej dotyczącego wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, powołując się na metrykę sprawy, organ przedstawił zwięźle przedsięwzięte w toku sprawy czynności postępowania. Następnie, odwołując się do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

z dnia 4 listopada 2020 r. organ wyraził stanowisko, że w sprawie nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Decydujące w ocenie organu jest bowiem to, że dopiero po rozstrzygnięciu wniosku przez stronę hiszpańską w drodze przyznania świadczeń rodzinnych (lub wydania decyzji odmownej

dot. przyznania tych świadczeń), Wojewoda [...] będzie ponownie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Obecnie organ nie jest w stanie - bez otrzymania stosownych dokumentów od strony zagranicznej - przyznać skarżącej dodatku dyferencyjnego. Zgodnie z przepisami przyznanie tego dodatku w [...] uzależnione jest od wysokości osiąganych dochodów.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że Polska jest krajem drugim do wypłaty świadczeń, a skarżąca ma świadomość, iż na chwilę obecną organ nie posiada wystarczających informacji do zakończenia postępowania.

Wbrew treści skargi, w ramach wykonywanych obowiązków Wojewoda [...] nie ma w swojej gestii, ani sprawdzania otrzymywania przez stronę zagraniczną wysyłanych przez niego wniosków, ani tym bardziej możliwości dyscyplinowania strony [...]. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie aby wymagane informacje strona przekazała samodzielnie.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie. Z kolei odnosząc się do przyznania od organu sumy pieniężnej Wojewoda [...] wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła ani poniesienia trwałej szkody wskutek spóźnionego załatwienia sprawy, ani doznania krzywdy. Nawet gdyby Sąd uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości i to z rażącym naruszeniem prawa, nie jest to przesłanką wystarczającą do uznania za zasadne przyznanie sumy pieniężnej, jeżeli skarżąca nie wskaże okoliczności uzasadniających konieczność szczególnego zadośćuczynienia za okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r.,

poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U.

z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;

2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wypełniła wymóg określony

w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z dnia 14 września 2020 r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 17 września 2020), co stanowi okoliczność bezsporną.

Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Dokonując oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, należy mieć na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego.

Stosownie zatem do art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy

art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż

w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu,

w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 34/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością prowadzonego postępowania. Poczyniony wniosek wynika z prostego zestawienia okresu, jaki upłynął w sprawie od dnia złożenia inicjującego ją wniosku z podjętymi w niej czynnościami procesowymi oraz finalnym brakiem rezultatu w postaci jej zakończenia w przepisanej prawem formie.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że od daty złożenia inicjującego postępowanie wniosku (w dniu 4 października 2018 r. ) do dnia złożenia do tut. Sądu skargi (3 grudnia 2020 r.) upłynęło 25 miesięcy, tj. ponad dwa lata, a pomimo tego sprawa nie doczekała się zamknięcia. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że dynamika podejmowanych w sprawie czynności merytorycznych nie była właściwa, a sprawa nabrała przyspieszenia dopiero na skutek interwencji strony, która wniosła ponaglenie. Wojewoda [...] stoi wprawdzie na stanowisku, że dla załatwienia sprawy niezbędna jest odpowiedź [...] instytucji na wniosek o ustalenie właściwości. Należy jednakże zwrócić uwagę, że organ ten dysponował wnioskiem strony już w połowie listopada 2018 r., tymczasem rzeczony wniosek został wygenerowany w dniu 13 lutego 2019 r. Oznacza to, że pierwsza merytoryczna czynność organu nastąpiła po upływie 3 miesięcy. Na dezaprobatę w jeszcze większym wymiarze zasługuje jednak postawa organu w późniejszym okresie. Po wysłaniu wniosku organ biernie oczekiwał bowiem na odpowiedź strony [...] przez ponad 16 miesięcy. W tym czasie w sprawie nie działo się w zasadzie nic. Odnotować wypada wprawdzie wystąpienie do ZUS o udostępnienie danych strony, które miało miejsce 17 kwietnia 2020 r. Nie ma jednakże wątpliwości, że czynność ta mogła nastąpić bezpośrednio po wpływie wniosku. Abstrahując natomiast od kwestii, czy organ dysponował faktycznie środkami umożliwiającymi realne dyscyplinowanie organu hiszpańskiego, uwagę zwraca znaczny okres braku zainteresowania wysłanym wnioskiem. Wobec braku odpowiedzi adresata organ powinien powziąć proste czynności zmierzające do ustalenia przyczyn zwłoki [...] instytucji, ponaglenia jej, czy chociażby ustalenia przewidywanego terminu uzyskania odpowiedzi. Łagodząco na postawę organu rzutowałoby podjęcie jakichkolwiek działań. Organ tymczasem biernie czekał, czego nie można w żaden sposób zaaprobować czy logicznie wytłumaczyć. Powtórzenie zapytania nastąpiło natomiast dopiero pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. Pewne zintensyfikowanie działań organu nastąpiło wprawdzie z momentem wniesienia ponaglenia, niemniej jednak na dzień wniesienia skargi sprawa pozostawała niezakończona.

Wskazywanie z kolei w odpowiedzi na skargę, że stosowne informacje mogły zostać przekazane bezpośrednio przez skarżącą jest swoistym przejawem zaprzeczenia roli, która w świetle obowiązujących przepisów proceduralnych została przypisana organowi administracji publicznej. Powstaje pytanie jakie informacje winna była przekazać organowi skarżąca. Jeżeli organ uznał za zasadne wezwanie skarżącej do przedłożenia informacji to jego obowiązkiem było wezwanie skarżącej, z powołaniem określonej podstawy prawnej i stosownego rygoru niezastosowania się do wezwania, do przedłożenia tych informacji a nie bierne oczekiwanie na odzew ze strony instytucji [...].

Kompleksowa ocena poczynań organu prowadzi do wniosku, że podjęte czynności jawią się jako niewystarczające, względnie nader rozciągnięte w czasie. Kolejno podejmowane czynności nie jawią się jako następstwo poprzednich. Postępowanie było więc prowadzone chaotycznie, nie cechowało się dynamiką. Podkreślenia wymaga, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami występowały zbyt długie okresy całkowitego, niczym nieuzasadnionego przestoju.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał więc wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a.

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd uwzględnił przy tym, że organowi nie można zarzucić przewlekłości jedynie

w okresie pomiędzy 14 marca a 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) od dnia 14 marca, a następnie uległ przekształceniu w stan epidemii. Co więcej,

na mocy art. 15zzs ust. 10 wskazanej wyżej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się,

zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylono art. 15zzs. W art. 68 ust. 7 tej ustawy zapisano, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co nastąpiło

16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych został wznowiony od dnia 24 maja 2020 r.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okresy, jak i opisaną we wcześniejszych rozważaniach postawę organu Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku).

Sąd zauważa, że podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność zwłoki [...] instytucji nie może stanowić dla organu usprawiedliwienia. Postawę organu należy oceniać jednoznacznie negatywnie, albowiem mając wiedzę, że spoczywają

na nim terminy na załatwienie sprawy, poprzestał na wystosowaniu zapytania, nie podejmując terminowych prób uzyskania żądanej odpowiedzi zwrotnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała w ocenie Sądu miejsce, gdyż załatwienie nieskomplikowanej w teorii sprawy, wymagającej jedynie ustalenia pierwszeństwa państwa właściwego do wypłaty świadczenia, wielokrotnie przekroczyło zastrzeżony przepisami termin, a organ w zasadzie jeden tylko raz skutecznie zawiadomił stronę

o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Przechodząc do kolejnego żądania skargi wyjaśnienia wymaga, że zgodnie

z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy.

W doktrynie podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 30 września 2020 r.; sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r.; sygn. akt I GSK 1172/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu.

Mając zatem na uwadze cel jaki przyświeca nałożeniu sankcji w postaci przyznania sumy pieniężnej, ale i pozytywny dla strony postępowania efekt ekonomiczny Sąd stanął na stanowisku, że w realiach sprawy, której przedmiotem jest ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego właściwszym będzie zastosowanie tego środka, zamiast nakładania na organ grzywny. Mając na uwadze przedstawioną argumentację jak i okres pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wniesieniem skargi wynoszący ponad 24 miesiące Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł (punkt trzeci sentencji wyroku).

W związku z powyższym, w odniesieniu do żądania wymierzenia organowi grzywny, skarga została oddalona (punkt czwarty sentencji wyroku).

Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania.