Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 426/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek Wspólnoty [...] w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 426/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w [...] (dalej określanej jako Spółka) i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. Spółka dokonała zgłoszenia robót budowlanych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...], polegających na montażu urządzenia reklamowego w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz

z oświetleniem na elewacji budynku biurowego zgodnie z projektem budowlanym

z dnia 12 grudnia 2011 r. oraz projektem instalacji elektrycznej oświetlenia i zasilania banera reklamowego.

Stosownie do opisu technicznego zamieszczonego w tym ostatnim projekcie obejmuje on linię zasilającą, w tym wykonanie instalacji elektrycznej zasilania

i sterowania, oraz naświetlacze oświetlające reklamę i ich rozmieszczenie. Dalej zastrzeżono, że zasilenie banera, na które należy uzyskać zgodę właściciela budynku biurowego, wyprowadzone będzie z tablicy rozdzielczej budynku. Przewidziano rozliczanie energii na podstawie podlicznika.

Z kolei w świetle opisu technicznego zawartego w projekcie zamocowania naściennego banera reklamowego z siatki poliestrowej o wymiarach 20,85x14,75 m na północno zachodniej elewacji budynku [...] przy ul. [...]

w [...] konstrukcja, na której baner będzie zamontowany, składa się m.in.

z płaskowników stalowych, rur, prętów, pasów transportowych. Montaż banera polegać ma na osadzeniu na ścianie budynku tulei i prętów wklejanych iniekcyjnie,

a następnie na napięciu banera do ww. kotew i wsporników przy pomocy pasów transportowych. W projekcie opisano zagrożenia związane z tymi robotami

i niezbędne środki bezpieczeństwa (np. konieczność zaangażowania alpinistów doświadczonych w pracach na wysokościach, zabezpieczenia chodnika).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], powołując się m.in. na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa-Prawo budowlane), wniósł w niniejszej sprawie sprzeciw. W uzasadnieniu organ, odwołując się do orzecznictwa i literatury, stwierdził, że roboty objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1

w związku z art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 6 i pkt 9 ustawy-Prawo budowlane. Nawiązał m.in. do poglądu na temat art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy-Prawo budowlane, w myśl którego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmuje budowę instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie od decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r., formułując liczne zarzuty, tak materialnoprawne, jak procesowe. W tym pierwszym zakresie wywodziła głównie, że decyzja została wydana po terminie przewidzianym na wniesienie sprzeciwu

i jedynie "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" zakwestionowała pogląd, iż sporne roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Zauważyła mianowicie, że roboty te nie polegają na budowie instalacji telekomunikacyjnej, których dotyczył cytat przytoczony przez organ pierwszej instancji.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane, w myśl których pozwolenia na budowę nie wymagają odpowiednio budowa instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących

w użytkowaniu oraz roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W konsekwencji uznał, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie montaż reklamy wraz z oświetleniem (podświetlanej), ale już nie łączącą się z nim rozbudowę instalacji elektrycznej. Nie stanowi ona bowiem rozbudowy instalacji telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy-Prawo budowlane, nie mieści się w ramach montażu urządzenia reklamowego i nie została wymieniona pośród pozostałych zwolnień przewidzianych w art. 29 ustawy-Prawo budowlane.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw po upływie terminu, przedstawiając rozbudowaną argumentację mającą przemawiać na rzecz takiego rozstrzygnięcia.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., powtarzając w niej zarzuty podniesione w odwołaniu. Uzasadnienie skargi poświęcone zostało przede wszystkim kwestii terminu na wniesienie sprzeciwu, zaś uwagi na temat formy reglamentacji, której podlegać powinny roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu, mają charakter drugorzędny i marginalny. Pełnomocnik Spółki zaakcentował, że polegały one na montażu urządzenia reklamowego, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie zgodził się zarazem z tezą, że podczas tego montażu miało dojść do przebudowy instalacji elektrycznej, zaznaczając, iż nie została ona ani w żaden sposób uzasadniona, ani poprzedzona wezwaniem inwestora do złożenia wyjaśnień

w rozpatrywanej materii.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi wyeksponował w szczególności fakt, że to sam inwestor w zgłoszeniu oznaczył przedmiot i cel robót budowlanych nie tylko jako montaż reklamy wielofunkcyjnej wraz z oświetleniem, ale i jako rozbudowę instalacji elektrycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2012 r. stwierdził na wstępie, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jej zarzuty tylko w części są zasadne. Otóż Sąd nie podzielił stanowiska Spółki dotyczącego terminu do wniesienia sprzeciwu, uznając, że termin ten został zachowany. Szeroko uargumentował swoje stanowisko w tej materii, zgodnie

z którym istotne jest to, że decyzja w sprawie sprzeciwu została przed upływem tego terminu wydana, nie zaś to, czy została ona wówczas doręczona.

Następnie Sąd rozważył kolejną kwestię sporną, zamykającą się w pytaniu

o to, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem w niniejszej sprawie wymagały pozwolenia na budowę. W tych ramach najpierw zaznaczył, że stosownie do art. 28 ustawy-Prawo budowlane zasadą jest, że przed realizacją robót budowlanych inwestor powinien takie zezwolenie uzyskać. Niemniej stwierdził, że roboty polegające na montażu spornego urządzenia reklamowego niewątpliwie stanowią roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane. W przepisie tym chodzi o takie czynności, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane, a więc nie polegają na wykonaniu obiektu budowlanego czy też jego odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie, lecz, wedle definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy-Prawo budowlane, na jego przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce. Sąd odnotował, że pojęcie rozbudowy nie zostało wyjaśnione w ustawie-Prawo budowlane, przytoczył natomiast definicję przebudowy, zamieszczoną w jej art. 3 pkt 7a. W jej świetle są nią roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,

z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Sąd, nawiązując do opisu prac instalacyjnych zamieszczonego w projekcie elektrycznym, wyraził pogląd, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie dojdzie do rozbudowy instalacji elektrycznej wymagającego pozwolenia na budowę, wobec czego całość robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu podlega zwolnieniu przewidzianemu w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane. Zmiany

w wewnętrznej instalacji elektrycznej budynku nie prowadzą bowiem do zmiany parametrów, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy-Prawo budowlane. Sąd odwołał się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, przyjmującego, że rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać jako zmianę tego obiektu, która w zależności do charakteru robót może prowadzić do jego przebudowy w znaczeniu art. 3 pkt 7a ustawy-Prawo budowlane, lecz gdy nie dochodzi do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych, nie może być uznana za roboty budowlane i nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani odrębnego zgłoszenia. Skonstatował więc, że wykonanie instalacji wewnątrz budynku jest wyłącznie elementem zgłoszonego zamiaru instalacji na elewacji budynku urządzenia reklamowego wraz z oświetleniem.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył w sposób istotny art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), gdyż utrzymał w mocy nieprawidłową decyzję organu pierwszej instancji, błędnie stosując art. 30 ust. 6 ustawy-Prawo budowlane.

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 października 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane, przyjmującą, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Następny zarzut materialnoprawny został odniesiony do art. 3 pkt 7a ustawy-Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku dokonał niewłaściwej wykładni także tego przepisu, uznając, że przedsięwzięcie planowane przez inwestora nie będzie stanowić przebudowy budynku.

Pełnomocnik zarzucił również błędne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie odnosi się do budowy lub wykonania robót nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, "a to skutkiem naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane w zakresie wykładni pojęć <>".

Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo braku przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Analogiczna okoliczność uzasadnia kolejny zarzut, odniesiony do art. 3 § 1

i art. 150 P.p.s.a.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez pominięcie

w nim elementów wymaganych tym przepisem oraz sformułowanie w nim wskazań niemających pokrycia w obowiązujących przepisach.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a., o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi w całości, a nadto

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu najpierw przypomniał dokładnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po czym stwierdził, że nie sposób się z nim zgodzić. Powołał się ogólnie na jednolite poglądy doktryny i aktualnego orzecznictwa, zgodnie z którym montaż urządzenia budowlanego (reklamy świetlnej) wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji budynku wymaga pozwolenia na budowę. Wykonanie nowych elementów wewnątrz budynku, służących doprowadzeniu energii do banera, stanowi bowiem rozbudowę wspomnianej instalacji.

Pełnomocnik podkreślił, że przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane pozostaje

w sprzeczności tak z jego literalnym brzmieniem, jak i z jego celem. Otóż nie można przyjąć, że budowa każdego urządzenia reklamowego jest zawsze równoznaczna

z jego instalacją w rozumieniu tego przepisu. Względy bezpieczeństwa, a co za tym idzie wykładnia celowościowa, przemawiają wszak za tym, by "nie stosować w tego rodzaju sprawach automatycznie zaniechania uzyskania pozwolenia, lecz uwzględniać parametry obiektu jako przesłanki wyboru trybu postępowania". Pełnomocnik przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08 (LEX nr 597224), mającą przemawiać na rzecz tego argumentu.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi pełnomocnik Spółki przywołał zarzuty skargi kasacyjnej i podjął z nimi polemikę, zaznaczając, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po rozważeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, można analizować kwestię jego subsumcji. W tym zakresie wytknął pełnomocnikowi strony przeciwnej, że nie wyjaśnił, dlaczego kwestionuje przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny i nie wskazał żadnego dowodu, który mógłby uzasadniać odmienne wnioski w rozpatrywanej materii. Zauważył zaś, iż ze względu na wynikające z art. 183 P.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może domyślać się, z jakiego powodu podważa ona zaskarżone rozstrzygnięcie.

Podobnie ocenił pełnomocnik Spółki prawidłowość zarzutu odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a. Podniósł mianowicie, że skarga kasacyjna nie precyzuje ani tego, jakie elementy zostały pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani tego, jakie zawarte w nim wskazania nie odpowiadają prawu. Wyraził zarazem pogląd, że uzasadnienie to spełnia wszystkie wymogi przewidziane w tym przepisie oraz umożliwia kontrolę instancyjną wyroku, co stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza uwzględnienie wskazanego zarzutu.

Pełnomocnik Spółki w pełni podzielił dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. Krótko przedstawił zapatrywania wyrażone w wyrokach przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podkreślając, że

w ich świetle wykonanie nowych elementów instalacji wewnątrz budynku, służących doprowadzeniu energii do banera reklamowego, nie stanowi rozbudowy w znaczeniu art. 3 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane. Zwrócił jednocześnie uwagę na orzeczenia,

w myśl których rozbudowa jest zmianą, powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, wysokość, długość czy szerokość. Zgodnie ze znaczeniem potocznym, do którego należy odwołać się ze względu na brak definicji ustawowej, rozbudowa stanowi bowiem powiększenie obiektu budowlanego, np. o dodatkowe pomieszczenie, będące częścią tego obiektu.

Pełnomocnik Spółki poddał krytyce zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane. Zaakcentował, że skarga kasacyjna nie wskazała wykładni prawidłowej, wobec czego nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, wymaganego zgodnie z art. 176 P.p.s.a. W tym kontekście powołał orzeczenia eksponujące wagę należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych ze względu na określoną w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Uznał, że brak tego uzasadnienia uniemożliwia ocenę zasadności zarzutu.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. pełnomocnik Zarządcy Wspólnoty [...] w [...], która w toku postępowania kasacyjnego dopuszczona została do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, zwrócił uwagę, że w dniu 21 czerwca 2012 r. wypowiedziano Spółce ze skutkiem natychmiastowym umowę najmu tej części budynku, na którym miał być zamontowany baner reklamowy objęty zgłoszeniem, co oznacza, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniósł zarazem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje.

Przed przystąpieniem do jej rozpoznania zastrzec wypada, że bez znaczenia dla wyniku postępowania kasacyjnego pozostawać musi to, że Wspólnota [...] wypowiedziała Spółce umowę najmu i z tego powodu nie mogą zostać wykonane roboty, których dotyczy sporne zgłoszenie, gdyż Spółka utraciła tytuł cywilnoprawny uprawniający ją do ich przeprowadzenia. Okoliczność ta, przywołana dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wystąpiła już po wydaniu w sprawie decyzji odwoławczej, więc nie mogła mieć wpływu na ocenę jej zgodności z prawem, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji według stanu z dnia rozstrzygnięcia, a tym samym na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Nie została ona też podniesiona w skardze kasacyjnej, zwłaszcza nie stała się, choćby pośrednio, punktem odniesienia któregokolwiek ze sformułowanych w niej zarzutów. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 P.p.s.a., do którego odwołał się pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie występują. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane

i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia wszak, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej, a nierzadko, jak w niniejszej sprawie, przesądzając jej rezultat.

W tym ostatnim kontekście podzielić wypada stanowisko jednomyślnie przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także przytoczone

w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w przypadku, gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty odniesione zarówno do prawa materialnego, jak i do przepisów postępowania, najpierw rozważyć trzeba zarzuty proceduralne. Tylko one pozwalają bowiem na weryfikację przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, ustalanego przecież w oparciu o przepisy procesowe, dopiero zaś po uznaniu, iż stan ten jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania jego subsumcji pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX

nr 1328094).

Zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały jednak skonstruowane wadliwie i nie mogą odnieść skutku.

Pierwszy z nich podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut dotyczący tego przepisu jest trafny tylko wówczas, gdy wykazuje, że wojewódzki sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, iż narusza ona przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego musi on być powiązany z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego tak, aby obejmował tę regulację prawną, która została lub powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji podczas stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. lub w związku z kwestionowanym w skardze kasacyjnej jego niezastosowaniem (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt

I OSK 1424/11, LEX nr 1107461 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1426/11, LEX nr 1126266). Z tego powodu niewystarczające jest powiązanie tego przepisu wyłącznie z art. 138 § 1 K.p.a., stanowiącym, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Ten przepis również stanowi bowiem jedynie podstawę rozstrzygnięcia, tym razem podejmowanego w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, do którego doprowadziło zastosowanie lub choćby uwzględnienie szeregu innych przepisów, niewymienionych wszelako pośród podstaw kasacyjnych. Jeżeli analizowany zarzut miał być uzasadniony tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą,

a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 569/05, LEX nr 198165). Zarzut ograniczający się do wspomnianych dwóch przepisów jest więc zbyt ogólny

i wymaga uzupełnienia celem jego konkretyzacji, która, z uwagi na wskazaną wyżej zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, nie może należeć do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest tak tym bardziej dlatego, że skarżący nie wyjaśnił, dlaczego nie podziela oceny Sądu pierwszej instancji, nie podejmując jakiejkolwiek polemiki z argumentacją przywołaną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołującą się do treści projektu elektrycznego.

Całkowicie chybiony jest zarzut odniesiony do art. 3 § 1 i art. 150 P.p.s.a. Stosownie do tego pierwszego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tym samym o naruszeniu tego przepisu nie może być mowy, gdy sąd taką kontrolę przeprowadzi, i to nawet jeżeli strona nie zgadza się z jej wynikiem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2132/11, LEX nr 1332337), w tym z takim, który, jak w niniejszej sprawie, polega na tym, że sąd nie dostrzegł uchybień podlegających usunięciu za pomocą przysługujących mu środków.

Z kolei art. 150 P.p.s.a. w ogóle nie mógł być zastosowany, a przez to naruszony przez Sąd pierwszej instancji, skoro wskazuje on treść orzeczenia uwzględniającego skargę na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 P.p.s.a., a więc m.in. inne niż decyzja administracyjna stanowiąca przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także ostatni zarzut procesowy, dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Pełnomocnik organu umotywował go tym, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie zawierają wszystkich elementów przewidzianych w tym przepisie i formułują wskazania niemające pokrycia w obowiązujących przepisach, lecz, jak słusznie zauważył pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w ogóle nie wyjaśnił, o jakie elementy i wskazania mu chodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to obejmuje zaś wszystkie kwestie wyliczone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron i przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania zawarte w jego końcowym fragmencie. Sąd pierwszej instancji wypowiedział jednoznaczny pogląd na sprawę, przedstawiając argumenty mające przemawiać na jego rzecz, nawiązujące do treści przepisów i poglądów orzecznictwa. Należy zaś podkreślić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie nie pozwala na odtworzenie rozumowania sądu, uniemożliwiając przez to kontrolę instancyjną orzeczenia (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt

II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). Jest tak w szczególności wtedy, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 448/13, LEX nr 1372124). Tymczasem Sąd pierwszej instancji takie stanowisko zajął, dokonując analizy dokumentacji projektowej, w tym projektu elektrycznego,

i wyciągając z niej wnioski co do charakteru opisanych w nim prac. Wskazał mianowicie przyczyny, dla których uznał, że nie stanowią one ani przebudowy, ani rozbudowy instalacji elektrycznej, wobec czego podlegają zgłoszeniu tylko jako część robót polegających na instalacji urządzenia reklamowego. Dla oceny wyroku przeprowadzonej z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bez znaczenia pozostaje to, że strona tych wniosków nie podziela, zwłaszcza że nie podjęła próby wykazania, iż wnioski te powinny być inne lub zostały wywiedzione ze zbyt wątłych, niewystarczających przesłanek.

Nieskuteczność zarzutów procesowych sprawia, że nie podważono stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie, że zarzuty materianoprawne skargi kasacyjnej należy rozważać w kontekście okoliczności ustalonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Te ostatnie zarzuty nie mogą być już bowiem skutecznie uzasadnione próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660 i z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1116/12, LEX nr 1305294). Ich przedmiotem może być wyłącznie błędna wykładnia prawa materialnego, czyli sposób jego rozumienia, lub nieprawidłowe zastosowanie tego prawa w określonym stanie faktycznym, który jednak nie może budzić żadnych wątpliwości.

Spostrzeżenia te są dla sprawy kluczowe. To ustalenia faktyczne pozwalają bowiem odpowiednio zakwalifikować projektowane prace w budynku do jednej

z kategorii wymienionych w art. 3 ustawy-Prawo budowlane, co z kolei stanowi niezbędny warunek i punkt wyjścia do stwierdzenia, czy podlegają one w ogóle regulacji tej ustawy, a jak tak, to jakiej spośród przewidzianych w nim form reglamentacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 827/10 LEX nr 1081924). To, że w skardze kasacyjnej nie podważono stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie, ogranicza więc skuteczność wywodów podniesionych w ramach zarzutów materialnoprawnych, ponieważ muszą one mieścić się w jego granicach i nawiązywać do wynikającej z nich konkretnej sytuacji, której nie mogą zmienić. Pozostają one też bez wpływu na zasadnicze konkluzje na temat charakteru prac objętych spornym zgłoszeniem, toteż gdy ich nie uwzględniają, muszą być uznane za nieadekwatne i oderwane od realiów sprawy, a przez to pozbawione dla niej znaczenia.

Przykładem ilustrującym tę prawidłowość jest przywołanie tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08. Otóż uważna lektura uzasadnienia tego orzeczenia dowodzi, że dotyczyło ono problemu, który w niniejszej sprawie nie występuje. Sąd wyodrębnił mianowicie dwa rodzaje urządzeń reklamowych: pierwsze, wolno stojące i trwale związane

z gruntem, zaliczone w art. 3 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane do budowli i jako takie wymagające pozwolenia na budowę, i drugie, wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane, czyli takie, których instalowanie podlega jedynie zgłoszeniu. Jest poza sporem, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o urządzenie należące do tej drugiej grupy, wobec czego przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia pojęcia "instalacja", mająca na celu odróżnienie obu typów urządzeń reklamowych, została w skardze kasacyjnej powołana całkowicie nietrafnie. Na marginesie wyłącznie odnotować wypada, że potwierdza ona zresztą, iż montaż spornego banera reklamowego istotnie stanowił roboty budowlane,

o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane, gdyż w jej świetle przepis ten odnosi się do urządzeń reklamowanych instalowanych na obiektach budowlanych.

Spór w sprawie koncentrował się natomiast wokół klasyfikacji robót polegających na doprowadzeniu zasilania do banera reklamowego z koniecznym wykorzystaniem instalacji elektrycznej budynku, na którym baner miał być zamontowany. Stanowisko organu jest w tym zakresie niespójne i niekonsekwentne. W zaskarżonej decyzji utrzymywał on, że zgłoszenie obejmuje oprócz instalacji banera także rozbudowę instalacji elektrycznej, podtrzymując ten pogląd

w odpowiedzi na skargę, w której nawiązał do opisu robót zamieszonego

w zgłoszeniu, który zresztą wcale do takiego wniosku nie uprawniał, po czym częściowo od niego odstąpił w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera wszak zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy-Prawo budowlane przez błędną wykładnię przyjmującą, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowiło przebudowy budynku, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie nawiązano do wcześniejszego stanowiska, że roboty te w istocie stanowią rozbudowę budynku. Tymczasem pojęcia przebudowy i rozbudowy nie mogą być ze sobą utożsamiane, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy-Prawo budowlane jest wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana tych ostatnich parametrów, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy-Prawo budowlane, pozwala uznać roboty budowlane za budowę, przez którą, stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy, należy rozumieć m.in. rozbudowę obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji miał świadomość tak wspomnianych różnic pojęciowych, jak i następstw prawnych, jakie pociąga zaliczenie robót budowlanych do jednej ze wspomnianych kategorii, np. tego, iż rozbudowa instalacji elektrycznej wymaga pozwolenia na budowę. Trafnie przy tym stwierdził w konkluzji, że ocena rodzaju robót, jakie mają zostać wykonane, zawsze wynika z konkretnego, indywidualnego przedsięwzięcia.

Nie można więc zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędnej wykładni prawa materialnego, czyli niewłaściwego ustalenia jego znaczenia. Sąd ten prawidłowo wyinterpretował normę prawną znajdującą zastosowanie w stosunku do ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, w świetle którego zmiany, jakie trzeba było dokonać w instalacji elektrycznej budynku celem doprowadzenia energii elektrycznej do urządzenia reklamowego, nie stanowiły ani jej rozbudowy, ani jej przebudowy, lecz były jedynie elementem robót budowlanych objętych zgłoszeniem, tj. instalacji banera reklamowego, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane niewymagającej pozwolenia na budowę. Jak już rozważono, ocena stanu faktycznego nie została skutecznie zakwestionowana w ramach zarzutów procesowych, co oznacza, iż nie może być uwzględniony zarzut podnoszący nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu

(Dz. U. z 2013 r., poz. 490) zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia

o zwrocie kosztów na rzecz uczestnika postępowania. W myśl przywołanego art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić wyłącznie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego. Obowiązek ten, który nie może być interpretowany rozszerzająco, nie obejmuje więc uczestnika postępowania ponoszącego samodzielnie koszty związane ze swym udziałem w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do zasady określonej w art. 199 P.p.s.a. (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12, LEX

nr 1240628).