I SA/Wa 1828/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-04	
Data wpływu	2023-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Minister Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r.3 sprawy ze skargi [...] S.A w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zapewnienia dostępności oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2023 r., nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał PKP [...] S.A. zapewnić dostępność poprzez:

1. Zapewnienie, aby schody, które prowadzą do stacji kolejowej N., gmina S., posiadały następujące parametry:

a) Wysokość stopnia schodów: maksymalnie 15 cm,

b) Stopnie schodów równej wysokości i głębokości

c) Nawierzchnia schodów: równa, szorstka i antypoślizgowa, odporna na działanie czynników atmosferycznych.

2. Zapewnienie pochylni, która będzie umożliwiać dojście osobie z niepełnosprawnością ruchu i ciężkim bagażem do stacji kolejowej N., bez pokonywania schodów prowadzących na stację od strony parkingu Park&Ride przy stacji kolejowej N. Minimalne parametry pochylni:

a) maksymalne nachylenie pochylni:

• 15% dla różnicy wysokości do 15 cm,

• 8%, dla różnicy wysokości między 15 - 50 cm,

• 6%, dla różnicy wysokości powyżej 50 cm,

• 5% przy prowadzeniu po łuku,

b) pochylnia o długości ponad 900 cm podzielona na krótsze odcinki ze spocznikami o długości minimum 150 cm,

c) szerokość pochylni minimum 120 cm,

d) cokoły o wysokości minimum 7 cm,

e) wysokość poręczy przy pochylni 90 cm od krawędzi stopnia minimum po jednej stronie,

f) poręcz przy pochylni sięgająca minimum 30 cm poza pochylnię, z zakończeniem zapewniającym bezpieczne użytkowanie,

g) średnica pochwytu poręczy przy pochylni od 4 do 5 cm, z zaokrąglonym przekrojem o promieniu minimum niż 1,5 cm,

h) wolna przestrzeń wokół poręczy przy pochylni minimum 5 cm w poziomie i pionie i obejmuje zakres 270 stopni,

i) część chwytna poręczy bez możliwości jej obracania wokół własnej osi.

j) nawierzchnia pochylni: równa, szorstka i antypoślizgowa, odporna na działanie czynników atmosferycznych.

Prezes ZPFRON wskazał, że dostępność należy zapewnić przez zastosowanie uniwersalnego projektowania lub racjonalnych usprawnień, a zobowiązanie wynikające z decyzji powinno być wykonane do 31 grudnia 2023 r.

Jak wynika z akt sprawy, a także uzasadnienia skarżonej decyzji, A. Z. w dniu 26 października 2022 r. wniosła do Prezesa ZPFRON skargę na brak dostępności architektonicznej PKP [...] S.A. stacji kolejowej N., dotyczącą stromych schodów, braku podjazdu, braku płyt betonowych/kostki brukowej od schodów do peronu, nierówno ułożonych płyt betonowych na peronie (kocie łby) oraz braku oświetlenia od parkingu aż na peron. Zapewnienie dostępności w powyższym obszarze pozwoliłoby skarżącej na dojeżdżanie bez zbędnych przeszkód do K., gdzie pracuje od poniedziałku do piątku, a w weekendy odwiedza miasto w celach turystycznych.

Przed tym, tj. w dniu 9 października 2022 r. skarżąca złożyła wniosek do Polskich Kolei Państwowych S.A. o zapewnienie dostępności architektonicznej stacji kolejowej N. w gminie S. identyfikując w nim tożsame bariery architektoniczne, jak te wskazane w skardze z dnia 26 października 2022 r.

W ramach postępowania zainicjowanego skargą Prezes ZPFRON m.in. pismem z dnia 7 listopada 2022 r. wezwał PKP [...] S.A. do przedstawienia stanowiska i przekazania informacji: czy istnieje możliwość dostosowania stacji kolejowej N. w zakresie:

a) poprawy schodów (zapewnienie odpowiedniej wysokości, powłoki antypoślizgowej i odpowiedniej kolorystyki),

b) wybudowania podjazdu w celu dojścia do peronu,

c) wyłożenia dojścia od schodów do peronu jednolitą nawierzchnią,

d) poprawy płyt betonowych na peronie oraz

e) zapewnienia oświetlenia od parkingu do peronu i na samym peronie,

a także wskazania w jakim terminie możliwe jest dostosowanie stacji kolejowej N. w opisanym zakresie i wskazania czy zostały oszacowane wstępne koszty związane z zapewnieniem dostępności stacji kolejowej N., zażądał też udostępnienia raportu o stanie zapewnienia dostępności oraz planu działań na rzecz poprawy zapewnienia dostępności, przesłania kopii wniosku o zapewnienie dostępności skarżącej.

Nadto Prezes ZPFRON pismem z dnia 7 listopada 2022 r. wezwał A. Z. do przedstawienia dowodów potwierdzających, że jest osobą ze szczególnymi potrzebami oraz przedstawienia pozostałych faktów, informacji i dowodów, które według niej mogą mieć znaczenie w sprawie.

W dniu 18 listopada 2022 r. do Prezesa Zarządu PFRON wpłynęło oświadczenie od Pani A. Z., że jest osobą ze szczególnymi potrzebami. Z koeli w piśmie 24 listopada 2022 r. poinformowała o stanowisku PKP [...] S.A., która powołując się na art. 6 punkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami uważa że stacja i perony nie są budynkiem, a zatem nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy ustawy o zapewnieniu dostępności. PKP [...] S.A. poinformowała nadto, że na stacji kolejowej N. udostępnione są "Zasady korzystania z elementów infrastruktury kolejowej dostępnych dla pasażerów na stacji N.", z których wynika, że stacja ta jest niedostępna dla osób z ograniczoną możliwością poruszania się. PKP [...] S.A. Jednocześnie jednak PKP [...] S.A. dostrzegła potrzebę dostosowania stacji kolejowej N. dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się i rozważa udział w projekcie "Przebudowa infrastruktury obsługi podróżnych na stacjach i przystankach", którego będzie uzależniona od dostępności środków finansowych. PKP poinformowała, że planuje poprawić warunki techniczne drogi dojścia do stacji kolejowej N., a termin prac w tym zakresie to I kwartał 2023 r. Wreszcie PKP [...] S.A. poinformowała, że obecnie nie ma możliwości wykonania podjazdu w celu dojścia do peronu na stacji kolejowej N. i na bieżąco przeprowadzi punktowe prace naprawcze niwelujące nierówno ułożone płyty betonowe na peronie, na stacji kolejowej N.

Podobne stanowisko zaprezentowała PKP S.A. w piśmie, które wpłynęło do Prezesa ZPRFON w dniu 2 grudnia 2022 r.

Następnie Prezes ZPFRON w dniu 9 stycznia 2023 r. wezwał skarżącą do przedstawienia informacji w jaki sposób obecnie korzysta ze stacji kolejowej N., wyjaśnienia kwestii korzystania z wózków np. dziecięcych, walizek na kółkach, podczas poruszania się po obszarze stacji kolejowej N., wyjaśnienia, w odniesieniu do jej potrzeb, celu zapewnienia odpowiedniej kolorystyki schodów na stacji kolejowej N., wskazania czy bariera w dostępności dotyczy jedynie nierówno ułożonych płyt betonowych znajdujących się na samym peronie, czy również płyt betonowych znajdujących się na drodze dojścia z parkingu do stacji kolejowej N., wskazania czy dotychczas przeprowadzone przez PKP P[...] S.A. prace naprawcze wyrównujące nierówności płyt betonowych na stacji kolejowej N., zapewniły dostępność w tym zakresie, wskazania czy sam peron jest wystarczająco oświetlony, wskazania czy zamontowany w listopadzie 2022 r. słup oświetleniowy na drodze dojścia do peronu zapewnił dostępność w tym obszarze.

W tym samym dniu Prezes ZPFRON wezwał PKP [...] S.A. do przekazania informacji jaki zakres prac planuje przeprowadzić PKP [...] S.A. w ramach poprawy warunków technicznych stacji kolejowej N., zaplanowanych na I kwartał 2023 r., wskazania w jakim terminie PKP [...] S.A. planuje zakończyć prace w ramach poprawy warunków technicznych stacji kolejowej N. zaplanowanych na I kwartał 2023 r. i m.in. uzasadnienia, dlaczego obecnie PKP [...] S.A. nie ma możliwości wykonania podjazdu w celu dojścia do peronu na stacji kolejowej N.

Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie wyjaśniła, że obecnie korzysta ze stacji kolejowej N. używając schodów. Zaznaczyła, że podjazd jest jej niezbędny w celu poruszania się z ciężkim bagażem, np. walizką na kółkach, natomiast gdy podróżuje pociągiem z walizką korzysta z innych stacji kolejowych lub z pomocy innych osób w celu przeniesienia bagażu. Aktualnie schody są w złym stanie technicznym, nie spełniają żadnych standardów dostępności i bezpieczeństwa. Kolorystyka ma dla niej niewielkie znaczenie. Skarżąca zaznaczyła, że wykonane prace naprawcze to jest ułożenie na nowo płyt betonowych na peronie w znacznym stopniu poprawiło dostępność. Z racji jednak ułożenia płyt "z odzysku" zauważalne są pęknięcia, powodujące brak ciągłości nawierzchni.

Po tym Prezes ZPFRON, pismem z dnia 13 lutego 2023 r., ponownie wezwał PKP [...] S.A. do przekazania informacji dotyczących zakresu prac planuje przeprowadzić PKP [...] S.A. w ramach poprawy warunków technicznych stacji kolejowej N., zaplanowanych na I kwartał 2023 r., terminu PKP [...] S.A. zakończenia prac w ramach poprawy warunków technicznych stacji kolejowej N., zaplanowanych na I kwartał 2023 uzasadnienie, dlaczego obecnie PKP [...] S.A. nie ma możliwości wykonania podjazdu w celu dojścia do peronu na stacji kolejowej N. oraz wskazania m.in. czy w ramach prac związanych z realizacją planowanych projektów, PKP [...] S.A. przewiduje budowę podjazdu na stacji kolejowej N.

W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 6 marca 2023 r., PKP [...] S.A. poinformowała, że w ramach poprawy warunków technicznych na stacji kolejowej N., roboty zaplanowane do wykonania w I kwartale 2023 r. zostały wykonane w IV kwartale 2022 r. Zamontowano wówczas dodatkowy słup oświetleniowy w rejonie przejścia przez tory, utwardzono drogę dojścia od labiryntu przy przejściu w poziomie szyn do peronu oraz przeprowadzono prace naprawcze nawierzchni peronu, niwelujące nierówności. Natomiast PKP [...] S.A. poinformowała, że nie ma możliwości wybudowania pochylni tylko na terenie zarządzanym przez Spółkę, bo wymaga to uzyskania pozwolenia na ingerencję w terenie Gminy S..

Dysponując informacjami uzyskanymi od PKP Prezes ZPFRON w piśmie z dnia 27 marca 2023 r. wezwał Urząd Miejski w S. do przekazania informacji dotyczących m.in. tego, czy Gmina prowadzi rozmowy z PKP [...] S.A. w sprawie budowy podjazdu na stacji kolejowej N. i czy S. jest właścicielem lub zarządcą chodnika od parkingu przy stacji kolejowej N. do schodów prowadzących na tę stację włącznie z tymi schodami. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2023 r., Urząd Miejski w S. poinformował, że Gmina prowadzi rozmowy z PKP [...] S.A. w sprawie budowy podjazdu na stacji kolejowej N., a Gmina jest właścicielem chodnika od parkingu przy stacji kolejowej N. do schodów prowadzących na stację natomiast właścicielem schodów prowadzących na stację N. jest PKP [...] S.A.

Następnie w dniu 11 kwietnia 2023 r. do Prezesa ZPFRON wpłynęło pismo PKP S.A., w którym poinformowało, że Spółka planuje budowę dojścia do peronów dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się w terminie do końca 2023 r. PKP [...] S.A. wskazało, że zamierza wystąpić do Gminy S. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wejście na teren zarządzany przez Gminę w celu połączenia nowo budowanej pochylni z istniejącym chodnikiem w rejonie parkingu. PKP [...] S.A. poinformowało, że stacja kolejowa N. nie była zgłaszana do Programu Przystankowego. Aktualnie lista projektów w Programie Przystankowym jest zamknięta. Poprawa stanu technicznego schodów oraz wybudowanie pochylni planowane jest w ramach podstawowej działalności Spółki, po uzyskaniu stosownej zgody od Gminy S.

Analizując ustalenia poczynione na podstawie zgromadzonej dokumentacji Prezes ZPRFON przyjął, że wniosek o zapewnienie dostępności oraz skarga na brak dostępności stacji kolejowej N., której zarządcą jest PKP [...] S.A., zostały złożone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca wykazała interes faktyczny oraz przedstawiła dowody na to, że jest osobą ze szczególnymi potrzebami, co zgodnie z ustawą o zapewnieniu dostępności uprawnia do wystąpienia z żądaniem zapewnienia dostępności przez podmiot publiczny.

Prezes ZPFRON uznał, że PKP [...] S.A. jako podmiot objęty wnioskiem o zapewnienie dostępności oraz skargą na brak zapewnienia dostępności, na podstawie artykułu 3 punktu 3 ustawy o zapewnieniu dostępności, spełnia definicję podmiotu publicznego, który objęty jest obowiązkiem zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, co wynika z Statutu PKP [...] S.A.

Analizując zakres skargi na brak dostępności Prezes ZPFRON uznał, że w toku postępowania PKP [...] S.A. zapewniło Skarżącej dostępność architektoniczną stacji kolejowej N., gmina S. w zakresie drogi dojścia od schodów prowadzących do stacji, która została utwardzona i doświetlona i równej powierzchni na peronie, gdzie zostały zniwelowane nierówności. Z kolei droga dojścia od parkingu Park&Ride przy stacji kolejowej N. do schodów prowadzących na stację jest własnością Gminy S. zatem skarżony podmiot nie ma obowiązku zapewniać jej dostępności.

Po zebraniu dowodów Prezes ZPFRON uznał, że barierami, które nie zostały usunięte są nierówne schody, których stan potwierdzają załączone do skargi fotografie. PKP [...] S.A. poinformowało, że zamierza poprawić stan schodów, co dodatkowo potwierdza ich niedostępność. Kolejną barierą jest brak drogi dla pieszych, która umożliwiłaby dojście do stacji kolejowej N., bez konieczności wchodzenia po schodach przy parkingu Park&Ride przy tej stacji.

Mając na uwadze, że podmioty publiczne mają obowiązek zapewniać dostępność przez stosowanie uniwersalnego projektowania lub racjonalnych usprawnień. Prezes ZPFRON dostrzegł, że PKP prowadziła rozmowy z Gminą S. na temat planowanej inwestycji dotyczącej stacji kolejowej N. w 2016 r., a to wskazuje, że identyfikowała bariery w infrastrukturze. Jednak pomimo ukazania się we wrześniu 2019 r. ustawy o zapewnieniu dostępności, spółka nie doprowadziła do usunięcia istniejących barier. W toku postępowania – jak zauważył Prezes ZPFRON – spółka nie wskazała planu działań na rzecz poprawy dostępności uwzględniającego stację kolejową N., zaś niezapewnienie dostępności Skarżącej nastąpiło na skutek naruszenia przepisów ustawy. W takim przypadku Prezes ZPFRON miał obowiązek wydać nakaz zapewnienia dostępności, w którym określa sposób i termin wykonania decyzji.

Prezes ZPFRON określił sposób zapewnienia dostępności dla poprawy schodów oraz wybudowania podjazdu na stacji kolejowej N. w szczególności w oparciu o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Skargę na decyzję Prezesa ZPFRON wywiodła spółka PKP [...]. Zaskarżając tę decyzję w całości spółka zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 6 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami poprzez wydanie decyzji nakazującej PKP [...] S.A. zapewnienie pochylni, która będzie umożliwiać dojście osobie z niepełnosprawnością ruchu i ciężkim bagażem do stacji kolejowej N., podczas gdy nie ma możliwości wybudowania pochylni na terenie [...] S.A. i budowa pochylni możliwa jest jedynie na terenie Gminy S., co powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 S 1 pkt 5 k.p.a.,

b) art. 6 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 70 i § 71 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu zapewnienia dostępności do peronu w sytuacji gdy peron i droga dojścia nie spełniają definicji budynku,

c) art. 2 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1300/2014 z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie technicznych specyfikacji interoperacyjności odnoszących się do dostępności systemu kolei Unii dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej możliwości poruszania się w zw. z art. 4 pkt 43 i 44 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stacja kolejowa N. podlega modernizacji lub odnowieniu w sytuacji gdy przeprowadzone punktowe prace naprawcze nie spełniają definicji modernizacji lub odnowienia i do stacji N. winien mieć zastosowanie art. 2 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1300/2014.

2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania art. 107 § 1 pkt 6 i 9 kpa poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego i pouczenia o wysokości wpisu od skargi od decyzji, który ma charakter stały, podczas gdy wskazane kwestie stanowią obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe naruszenia spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZPFRON wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację, a także wyjaśnił m.in., że działania, które doprowadzą do wykonania decyzji, pozostają w gestii zobowiązanego podmiotu publicznego. W związku z powyższym kwestia czy prace będą stanowiły odnowienie lub modernizację obiektu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto podniósł, że katalog minimalnych wymagań służących zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami określony w art. 6 ustawy o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, ma charakter otwarty i tym samym dla oceny czy podmiot publiczny zapewnia dostępność, konieczne jest dokonywanie ustaleń również w innych aspektach oraz obszarach.

Sąd postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponadto w dniu 8 kwietnia 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo Prezesa ZPFRON do którego dołączono dokumenty, z których wynika, że spółka nie zapewniła dostępności skarżącej według wytycznych zawartych w decyzji, natomiast zapewniło taką dostępność poprzez wybudowanie w grudniu 2023 r. nowej, alternatywnej do dotychczasowej drogi do peronu z pominięciem schodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej też P.p.s.a.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt P.p.s.a. sąd może uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję dopiero wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Sąd rozpoznając sprawę przyjął, że spór jaki zarysował się pomiędzy skarżącą spółką, a organem dotyczy zasadności nałożenia na spółkę obowiązku zapewnienia dostępności stacji kolejowej N. dla osób z niepełnosprawnością ruchową.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2240) w szczególności art. 6 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu, minimalne wymagania służące zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami obejmują w zakresie dostępności architektonicznej:

a) zapewnienie wolnych od barier poziomych i pionowych przestrzeni komunikacyjnych budynków,

b) instalację urządzeń lub zastosowanie środków technicznych i rozwiązań architektonicznych w budynku, które umożliwiają dostęp do wszystkich pomieszczeń, z wyłączeniem pomieszczeń technicznych,

c) zapewnienie informacji na temat rozkładu pomieszczeń w budynku, co najmniej w sposób wizualny i dotykowy lub głosowy,

d) zapewnienie wstępu do budynku osobie korzystającej z psa asystującego, o którym mowa w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 i 1981 oraz z 2022 r. poz. 558, 1700 i 1812),

e) zapewnienie osobom ze szczególnymi potrzebami możliwości ewakuacji lub ich uratowania w inny sposób.

Samo pojęcie "dostępności" na gruncie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. regulowane jest w art. 2 pkt 2. Przewiduje on, że dostępność to dostępność architektoniczna, cyfrowa oraz informacyjno-komunikacyjna, co najmniej w zakresie określonym przez minimalne wymagania, o których mowa w art. 6, będącą wynikiem uwzględnienia uniwersalnego projektowania albo zastosowania racjonalnego usprawnienia. W odniesieniu do dostępności architektonicznej, która jest przedmiotem żądania w niniejszej sprawie, wskazuje na konieczność zapewnienia wolnych od barier poziomych i pionowych przestrzeni komunikacyjnych budynków, zapewnienia takich instalacji urządzeń i rozwiązań architektonicznych w budynku, które umożliwią dostęp do wszystkich pomieszczeń z wyłączenie pomieszczeń technicznych, zapewnienie informacji na temat rozkładu pomieszczeń w budynku, co najmniej w sposób wizualny i dotykowy lub głosowy czy zapewnienie potrzeby ewakuacji.

Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W doktrynie i orzecznictwie postuluje się potrzebę odczytywać tego przepisu na tle szerszego kontekstu konstytucyjnego obejmującego zarówno nakaz poszanowania godności człowieka wyrażony w art. 30 ustawy zasadniczej, jak i zakazem dyskryminacji wynikającym z art. 32 ustawy zasadniczej (por. w wyroku WSA w Warszawie 31 marca 2023 r., I SA/Wa 2715/22). Pozwala to na ogólniejsze stwierdzenie, że z całokształtu przepisów konstytucyjnych wynika nakaz ochrony osób niepełnosprawnych przed sytuacjami społecznego wykluczenia (por. Komentarz do art. 69 Konstytucji RP, tom II, wyd. II po red. L. Garlickiego i M. Zubika, Wyd. Sejmowe, 2016).

Z treści powołanych przepisów wynika więc, że zapewnienie dostępności – w tym w aspekcie architektonicznym – stanowi element realizacji gwarancji znajdujących swoje umocowanie już w Konstytucji RP. Brak zapewniania takiej dostępności może zaś być przedmiotem skargi składanej do Prezesa Zarządu PFRON w trybie określonym w art. 32 ust. 1 – 3 ustawy. Stosownie zaś do art. 32 ust. 5 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że niezapewnienie dostępności w zakresie żądanym przez skarżącego nastąpiło na skutek naruszenia przepisów ustawy, Prezes Zarządu PFRON nakazuje podmiotowi publicznemu, w drodze decyzji, zapewnienie dostępności, wraz z określeniem:

1) sposobu zapewnienia dostępności skarżącemu;

2) terminu realizacji nakazu, nie krótszego niż 30 dni, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - nie krótszego niż 60 dni, od dnia doręczenia decyzji.

W kontekście ustaleń poczynionych przez organ i wobec zarzutów podniesionych w skardze Sąd za bezsporne uznał, że spółka należy do grupy podmiotów zobowiązanych zgodnie z przepisami art. 3 ustawy do zapewnienia dostępności. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca uchwalając regulację art. 32 ustawy o dostępności przyjął zasadę zgodnie z którą podmiot publicznoprawny należący do kręgu przewidzianego w art. 3 ustawy, ma obowiązek jej zapewnienia. Gdy jej nie zapewnia a więc gdy narusza przepisy ustawy w tym zakresie, Prezes ZPFRON musi wydać decyzję nakazującą zapewnienie dostępności. Z drugiej strony ustawodawca określił w jakich przypadkach organ ten powinien wydać decyzję odmawiającą - co wynika z art. 7 ust. 1 i 2 i w konsekwencji z art. 32 ust. 6. Przepisy te wskazują, że w sytuacji w której zapewniono dostęp alternatywny a niezapewnienie dostępności wynikało w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej. Mamy zatem do czynienia z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 5 i wyjątkiem wyrażonym w art. 6 ust. 6 ustawy o dostępności.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny w tym zakresie, że wnosząca skargę na brak dostępności A. Z. jest osobą ze szczególnymi potrzebami, co potwierdza pozostające w aktach administracyjnych oświadczenia z dnia 17 listopada 2022 r. (k. 33 akt administracyjnych). Nie ulega też wątpliwości, że stacja kolejowa N. nie spełniała – na dzień złożenia skargi – standardów dostępności architektonicznej dla osoby z niepełnosprawnością ruchową, określonych w minimalnym zakresie w powołanym art. 6 pkt 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, barierami utrudniającymi dostępność do stacji były strome schody, brak podjazdu dla osób z walizką lub wózkiem np. dziecięcym, brak kostki brukowej na drodze wiodącej do, gdyż pozostający tam kamień usuwał się pod nogami, nierówno ułożone płyty betonowe na peronie, brak oświetlenie od parkingu do peronu (wniosek o zapewnienie dostępności – k. 5 akt administracyjnych). To, że stacja nie jest dostosowana dla potrzeb osób ze szczególnymi wymaganiami potwierdziła sama spółka. W piśmie skierowanym do skarżącej wskazano, że w udostępnionych na stacji "Zasadach korzystania z elementów infrastruktury kolejowej dostępnych dla pasażerów na stacji N.", zawarto informację, iż stacja ta jest niedostępna dla osób z ograniczoną możliwością poruszania się (§ 2 "Zasad korzystania..." – k. 103 akt administracyjnych).

Jednocześnie Sąd uznaje za niebudzące wątpliwości to, że w toku postępowania administracyjnego, spółka jako podmiot zobligowany do zapewnienia dostępności, usunęła część dostrzeżonych przez skarżącą barier poprzez: zamontowanie dodatkowego oświetlenia na stacji, utwardzenie drogi dojścia do labiryntu przy przejściu w poziomie szyn do peronu i przeprowadzenie naprawczych powierzchni peronu (pismo spółki – k 99 akt administracyjnych).

W konsekwencji na dzień wydawania kwestionowanej przez spółkę decyzji dostępność stacji N. dla osoby z niepełnosprawnością ruchową ograniczał brak odpowiedniej jakości schodów i brak podjazdu dla osób z walizką umożliwiającego dostęp do stacji z pominięciem schodów.

W ocenie Sądu, nie miała racji spółka twierdząc, że przepisy ustawy odnoszące się do minimalnych standardów dostępności architektonicznej nie powinny mieć zastosowania do obiektu stacji kolejowej, gdyż w art. 6 pkt 1 ustawy mowa jest o likwidacji barier dostępu do budynku, tymczasem stacja kolejowa i peron nie mieszczą się w definicji budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Istotnie pojęcie budynku definiowane jest w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm. – dalej też u.p.b.). Z przepisu tego wynika, że budynek, to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Peron na stacji kolejowej nie wypełnia przynajmniej jednego z desygnatów pozwalających na zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego do kategorii budynków, mianowicie nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian). Z tego względu istotnie stacja kolejowa, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie mogła zostać uznana za budynek. Taki obiekt jest zdecydowanie bliższy kategorii budowli, którego definicja legalna zawarta jest w art. 3 pkt. 3 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Niewątpliwie stacja kolejowa nie została wprost wymieniona w tym przepisie, jednakże – co istotne – nie ma on charakteru wyczerpującego wyliczenia, czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "każdy obiekt budowlany (...), jak:". Pozwala to przyjąć założenie, że wszystkie obiekty budowlane, które nie stanowią budynku lub obiektu małej architektury, a wykazują cech architektoniczno-budowlane zbliżone do obiektów wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 3 u.p.b. winny być zaliczone do kategorii budowli. Kierując się takim założeniem Sąd stwierdził, że stację kolejową kwalifikować należy właśnie jako budowlę. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 6 pkt 1 ustawy nie mógł znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Istotnie Sąd dostrzega, że w art. 6 pkt 1 lit a, b, c i d ustawy prawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciem budynek wskazując, że to "budynek" ma być wolny od barier (lit. a), w budynku winny być zainstalowane takie urządzenia, które umożliwią dostęp do wszystkich jego pomieszczeń (lit. b), a rozkład tych pomieszczeń powinien być przedstawiony w stosownej informacji (lit. c), wreszcie do budynku należy umożliwić wejście z psem asystującym osobie niepełnosprawnej (lit. d). Przepis ten określa jednak wyłącznie wymagania minimalne. Mając zaś na uwadze chronione konstytucyjnie wartości, jak chociażby statuowany w art. 32 ustawy zasadniczej, zakaz dyskryminacji nie sposób jest przyjąć zawężającej jego wykładni sprowadzającej się do założenia, że nie ma on zastosowania do innych obiektów budowlanych projektowanych i budowanych przez podmioty publiczne o których mowa w art. 3 ustawy. Z tego względu Sąd uznał, że Prezes ZPFRON miał możliwość, by w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy nałożyć na PKP [...] S.A. obowiązek zapewnienia dostępności do stacji kolejowej mimo, iż obiekt ten nie stanowił budynku. W tym zakresie za niezasadne należało uznać zarzuty skargi tym bardziej, że sama spółka, choć początkowo uznawała, że na zasadzie art. 6 pkt 1 ustawy nie może być zobligowana do poprawy jakości dostępności do stacji, a następnie podobne twierdzenia formułowała w skardze, to w toku postępowania administracyjnego wskazywała jakie działania podejmowała by umożliwić dostępność do stacji osobom ze szczególnymi potrzebami. Skarżąca wykazuje się więc w tej materii wyraźnym brakiem konsekwencji, bo choć twierdzi, że stacja kolejowa nie stanowi budynku, a więc nie mają do niej zastosowani przepisy ustawy, to podejmuje szereg działań zmierzających do dostosowania dostępności stacji do wymagań określonych tym aktem.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że Prezes ZPFRON – zważywszy na finalnie istniejący brak dostępności do stacji (brak odpowiedniej jakości schodów i brak pochylni dla osób z bagażem lub wózkiem) był uprawniony, by stosownie do art. 6 pkt 1 lit. a w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy nałożyć na PKP S.A. obowiązek poprawy jakości istniejących schodów i zapewnienia pochylni umożliwiającej dostęp do stacji z pominięciem schodów.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ust. 5 ustawy powinien dokonać ustaleń – chociażby na podstawie dowodów i twierdzeń podmiotu publicznego – odnośnie do przyczyn niezapewnienia dostępności. Służyć to ma ustaleniu, czy były względy techniczne lub prawne o jakich mowa w art. 32 ust. 6 ustawy. W sytuacji bowiem, w której podmiot publiczny wykaże, że niezapewnienie dostępności wynikało z przyczyn technicznych lub prawnych z zastrzeżeniem, że zapewni dostęp alternatywny do obiektu – Prezes ZPFRON zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej.

Z dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy wynika, że na dzień wydawania skarżonej decyzji spółka nie zapewniła dostępu alternatywnego do stacji, a jednocześnie stwierdzono, iż niezapewnienie dostępności do tego obiektu w zakresie żądanym przez skarżącą miało miejsce z naruszeniem przepisów ustawy. Już z uwagi tylko na brak dostępu alternatywnego, co stanowi jeden z warunków przewidzianych w art. 32 ust. 6 ustawy, nie było możliwe wydanie przez organ decyzji o odmowie dostępności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły takie okoliczności – względy techniczne lub prawne – które obiektywnie czyniłyby niemożliwym zapewnienie dostępności do stacji na warunkach określonych w decyzji. Wprawdzie spółka w skardze i kolejnych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego starała się argumentować, że nie jest możliwe prawnie wybudowanie pochylni oczekiwanej przez skarżącą, gdyż ta miałaby przylegać do gruntów stanowiących własność gminy S. Zatem wybudowanie pochylni wiązałoby się z wejściem na grunt gminy, co wymaga uzyskania jej zgody. W ocenie Sądu nie są to jednak okoliczności, które wskazują na brak prawnej możliwości zapewnienia dostępności na warunkach określonych w decyzji. Nie czyni to również tej decyzji niewykonalną. Przede wszystkim już w toku postępowania spółka przyznała, że prowadzi rozmowy zmierzające do wybudowania pochylni zapewniającej dostęp do stacji z pominięciem schodów, a fakt ten potwierdziła też gmina S. w piśmie skierowanym do Prezesa ZPFRON. Jednocześnie gmina nie sygnalizowała jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie do możliwości realizacji takiego projektu. To wskazuje, że gmina nie widzi przeszkód, by w celu wybudowania pochylni wejść na jej teren, o ile taka ingerencja w ogóle byłaby wymagana. Tu dochodzimy do drugiej z kwestii, którą przy wyrokowaniu Sąd wziął pod uwagę. Otóż w skarżonej decyzji mowa jest wyłącznie o zapewnieniu pochylni bez wskazania w jakiej technologii miałaby ona zostać wykonana. Można zaś – uwzględniając aktualny poziom techniki – wyobrazić sobie taką jej realizację, która nie będzie wymagała ingerencji na gruncie gminy. Wreszcie Sąd dostrzegł, że w takich samych warunkach prawnych i faktycznych spółce udało się wybudować istniejące obecnie schody, które stanowiąc własność PKP, przylegają do gruntu gminy. Zatem nie sposób jest przyjąć, że zapewnienie pochylni umożliwiającej dostęp do stacji z pominięciem tych schodów jest przedsięwzięciem prawnie niemożliwym do zrealizowania. Brak możliwości realizacji danego przedsięwzięcia z przyczyn prawnych należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Będzie on istniał więc wówczas, gdy przepisy obowiązującego prawa zabraniałyby zastosowania określonego rozwiązania lub takie rozwiązanie byłoby z tymi przepisami sprzeczne. Jeżeli zaś zapewnienie dostępności będzie możliwe przy zastosowaniu przewidzianych prawem instytucji np. prawa cywilnego nie można przyjąć, że jest to rozwiązanie niemożliwe do realizacji z przyczyn prawnych. W tym zakresie zarzuty skargi również okazały się być nieuzasadnione.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wprawdzie, w kontekście zarzutów skargi, można mieć pewne zastrzeżenia co do jej konstrukcji w zakresie uzasadnienia prawnego i treści pouczenia, to jednak nie są to takie uchybienia przepisów proceduralnych, które po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., obligowałyby Sąd do uchylenia skarżonego aktu. Nie wpływały one bowiem – w ocenie Sądu – w żadnym stopniu na treść rozstrzygnięcia i istnienia takiego wpływu nie wykazała spółka.

Sąd dostrzega natomiast, że już po wydaniu decyzji spółka zapewniła dostęp do stacji, który w ocenie skarżącej spełnia warunki dostępu alternatywnego do stacji. To jednak nie pozwoliło na wyeliminowanie decyzji organu z obrotu prawnego. Przede wszystkim dostęp alternatywny, stosownie do art. 32 ust. 6 ustawy, ma być zapewniony już na etapie postępowania administracyjnego tylko wówczas spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o odmowie zapewnienia dostępności. Późniejsze, a więc po wydaniu decyzji o nakazaniu zapewnienia dostępności, podjęcie działań zmierzających do zapewnienia dostępu alternatywnego nie może zaś prowadzić do wniosku, że decyzja taka w dacie jej wydania była podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Nie miało też w ocenie Sądu wpływu na treść rozstrzygnięcia powołanie w podstawie prawnej skarżonej decyzji regulacji Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1300/2014 z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie technicznych specyfikacji interoperacyjności odnoszących się do dostępności systemu kolei Unii dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej możliwości poruszania się, gdyż te nie stanowiły samodzielnej podstawy określenia parametrów schodów i pochylni o których mowa rozstrzygnięciu Prezesa ZPFRON.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.