Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1851/23 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 września 2023 r. nr SKO.4120.64.2211.2023 w przedmiocie wydania uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., uwzględnił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 września 2023 r., w przedmiocie wydania uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, uchylając tą decyzję oraz decyzję Starosty Krośnieńskiego z dnia 24 lipca 2023 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

wnioskiem z dnia 6 października 2022 r., skarżący wystąpił do Starosty Krośnieńskiego o udzielenie uprawnień diagnosty do wykonywania: 1. okresowych badań technicznych pojazdów, w tym także pojazdu zabytkowego, taksówki, pojazdu uprzywilejowanego oraz pojazdu przeznaczonego do nauki jazdy i przeprowadzania egzaminu państwowego, dodatkowych badań technicznych pojazdów skierowanych przez starostę w celu ustalenia danych niezbędnych do jego rejestracji; 2. badań technicznych autobusu, którego dopuszczalna prędkość na autostradzie i drodze ekspresowej wynosi 100 km/h; 3. badań technicznych pojazdów przeznaczonych do przewozu towarów niebezpiecznych; 4. badań technicznych pojazdów przystosowanych do zasilania gazem; 5. badań technicznych pojazdów zarejestrowanych po raz pierwszy za granicą, skierowanych przez organ kontroli ruchu drogowego lub starostę, o ile wymagają specjalistycznego badania, oraz pojazdów, w których dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym.

Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. Starosta Krośnieński odmówił skarżącemu wydania wnioskowanych uprawnienia diagnosty.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ukończone przez skarżącego szkolenie w zakresie prowadzenia badań technicznych pojazdów odbyło się jeszcze pod rządami i na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z Nr 6, poz. 35), która nie regulowała sytuacji osób przeprowadzających te badania. Zdaniem organu zaświadczenie Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji z dnia 5 listopada 1996 r. o ukończeniu przez skarżącego przeszkolenia w zakresie prowadzenia badań technicznych pojazdów, przeprowadzonego w okresie od 24 września 1996 r. do 5 listopada 1996 r., nie odpowiadało skutkom złożenia egzaminu kwalifikacyjnego przed Dyrektorem Transportowego Dozoru Technicznego, na podstawie aktualnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych. W konsekwencji nie otwierało ono stronie drogi do uzyskania uprawnień diagnosty. Organ wskazał również, że w przepisach przejściowych art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 1047 ze zm., dalej: p.r.d.), określono sytuację osób wykonujących czynności diagnosty. Przepisy ustawy nie zawierają jednak żadnych regulacji dotyczących ważności zaświadczeń o ukończeniu przeszkolenia uzyskanych pod rządem starej ustawy.

Organ stwierdził, że skarżący nie legitymując się uprawnieniami diagnosty, a wykonujący jedynie czynności diagnosty w ramach upoważnienia udzielonego jednostce - stacji kontroli pojazdów - nie mógł na tej podstawie nabyć uprawnień diagnosty.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organ błędnie przyjął, iż do skarżącego miał zastosowanie art. 84 ust. 2 p.r.d. Nie znajdowało również potwierdzenia w przepisach ustawy prawo o ruchu drogowym stanowisko organu, że ustawa nie zawierała żadnych regulacji dotyczących ważności zaświadczeń o ukończeniu przeszkolenia uzyskanych pod rządem starej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji regulacja zawarta w art. 145 ust. 6 p.r.d. potwierdzała, że stanowisko Kolegium nie zasługiwało na aprobatę, gdyż było sprzeczne z ratio legis powołanego przepisu przejściowego.

Zdaniem Sądu I instancji pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć nie tylko przepisy bezpośrednio poprzedzające "nowe" rozporządzenie, ale wszystkie przepisy, poczynając od wejścia w życie ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1983 r. i rozporządzeń wykonawczych aż po najnowsze brzmienie ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych. W ocenie Sądu odmienne rozumienie pojęcia "przepisów dotychczasowych" prowadziłoby do sytuacji, że każda osoba uprawniona do dokonywania badań technicznych w stacji kontroli pojazdów pod rządem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1983 r. musiałaby poddać się egzaminom (nawet wielokrotnie) po wejściu w życie ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i wszystkich przepisów zmieniających. Zdaniem Sądu pozostawałoby to w sprzeczności z art. 145 ust. 6 p.r.d. oraz kolejnych rozporządzeń wykonawczych, w których za każdym razem zawarto przepisy o zachowaniu uprawnień diagnostycznych nabytych pierwotnie. Sąd zauważył przy tym, że w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie zawarto przepisu stanowiącego o utracie uprawnień diagnostycznych wobec osób, które nabyły takie uprawnienia jako imiennie wyznaczeni pracownicy do dokonywania badań diagnostycznych w stacji kontroli pojazdów.

Sąd stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżący do wniosku dołączył nie tylko zaświadczenie z 5 listopada 1996 r., ale również uprawnienia diagnosty z dnia 31 października 2022 r. wystawione przez Starostę Krośnieńskiego.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego przez odmowę poświadczenia skarżącemu uprawnień diagnosty.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy, w związku z art. 84 ust. 2 i w związku z art. 145 ust. 6 p.r.d., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w okolicznościach sprawy skarżący na mocy przepisów intertemporalnych zachował uprawnienia do wydania mu uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, podczas gdy skarżący aktualnie nie podpada pod przepis art. 145 ust. 6 p.r.d. i w myśl zasady bezpośredniego działania nowego prawa skarżący nie spełnia podstawowej przesłanki uzyskania uprawnień diagnosty, jaką jest odbycie wymaganego prawem szkolenia oraz zdania egzaminu kwalifikacyjnego określonego w art. 84 ust. 2 p.r.d;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy, w związku z art. art. 145 ust. 6 i art. 84 ust. 6 p.r.d., wg stanu prawnego z dnia wejścia w życie tej ustawy, poprzez błędne uznanie, iż skarżący na mocy przepisów przejściowych zachował bezterminowe prawo do ubiegana się o nadanie mu uprawnień diagnosty, podczas gdy inny był cel tego przepisu, a skarżący mimo takiej możliwości nigdy nie aplikował, a co za tym idzie nie uzyskał imiennego tytułu diagnosty w miejsce dotychczasowych uprawnień, dokonując jedynie szkoleń i wykonując czynności diagnosty i to w ograniczonym zakresie w ramach stacji kontroli pojazdów w latach 90-tych ub. wieku, podczas gdy ustawodawca wymaga, aby osoba piastująca tę funkcję była do tego przygotowana tak praktycznie jak i merytorycznie, których to wymogów aktualnie skarżący nie spełnia;

3. w konsekwencji powyższego zarzuca się także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy, w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego, przez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji dokonały naruszenia prawa materialnego przez odmowę wydania skarżącemu uprawnień diagnosty, podczas gdy organy rozpoznały sprawę poprawnie, po podjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na uwadze przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, jak też szeroko przeanalizowały zmieniające się regulacje prawne dotyczące pozycji diagnosty i wbrew stanowisku Sądu zajęły stanowisko odpowiadające prawu.

Uchybienia to należy uznać za istotne, gdyż odmienna ocena dokonana przez Sąd w tym zakresie skutkowałaby oddaleniem skargi.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich argumentacją skutecznie podważają podstawy wydanego w sprawie przez Sąd I instancji wyroku.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań wskazać należy, odnosząc się pośrednio do zarzutu z punktu 3 petitum skargi kasacyjnej, na niekonsekwencję motywów Sądu I instancji zawartą w części merytorycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Otóż na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji, uznając wniesioną skargę za zasadną w kwestii błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, do jakiej w ocenie skarżącego doszło w sprawie, stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie przebiegu pracy zawodowej skarżącego nie był kwestionowany. Za kwestie sporną uznał zaś okoliczność, czy skarżący posiadał uprawnienia diagnosty, o które wnioskował. Skoro zatem Sąd I instancji uznał za niesporny stan faktyczny sprawy, który miał zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, to za bezzasadne uznać należy dalsze wywody Sądu I instancji, w których stwierdził on, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez "błędne ustalenie stanu faktycznego".

Wadliwość ta pozostaje bez znaczącego wpływ dla sprawy, albowiem istotą sprawy i oceny Sądu I instancji było zastosowanie przepisów prawa materialnego w ustalonym i nie podważanym przez stronę i organ stanie faktycznym, wnikającym z wniosku o wydanie uprawnień diagnosty.

Mając na uwadze powyższe, a więc niewadliwość stanu faktycznego spawy, przejść można do oceny wyroku Sądu I instancji w aspekcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji za wadliwe uznał twierdzenie organu, że w przypadku wniosku skarżącego zastosowanie miał art. 84 ust. 2 p.r.d., skutkiem którego była odmowa wydania wnioskowanych uprawnień diagnosty. Zdanie Sądu zastosowanie zaś miała regulacja z art. 145 ust. 6 p.r.d., na podstawie której skarżący zachował uprawnienia diagnosty, jakie nabyły na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1 lutego 1983 r.

Organ natomiast, stojąc konsekwentnie na wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowisku podnosi, że w przypadku skarżącego zastosowanie znajdowały przepisy dotyczące diagnostów, ujęte w ustawie Prawo o ruchu drogowym, w brzemieniu obowiązującym w dacie złożenia przez stronę spornego wniosku, a więc wymóg określony w powołanym art. 84 ust. 2 ustawy.

Istota sporu sprowadza się wobec powyższego do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy, gdzie skarżący w okresie od września do listopada 1996 r. odbył i ukończył szkolenie z zakresu prowadzenia badań technicznych pojazdów i okresie od listopada 1997 r. do maja 1999 r. zatrudniony był w stacji kontroli pojazdów w U. Z. T.-M. w I.-Z., w którym na podstawie upoważnienia wystawionego dwukrotnie przez Wojewodę Krośnieńskiego, wyznaczony został jako osoba upoważniona do prowadzenia badań technicznych pojazdów rodzaju ATB, zastosowanie miał wskazany przez Sąd I instancji art. 145 ust. 6, czy też strona podlegała regulacji z art. 84 ust. 2 p.r.d., jak wywodzi organ.

Powołany art. 84 ust. 2 p.r.d. stanowi, że starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła wymagane szkolenie oraz zdała egzamin kwalifikacyjny.

Drugi z wymienionych przepisów, art. 145 ust. 6 p.r.d. stanowi natomiast, że osoby wykonujące czynności diagnosty w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie dotychczasowych przepisów uważa się za spełniające wymagania określone ustawą.

Niewątpliwie, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, art. 145 ust. 6 p.r.d. był przepisem intertemporalnym odnoszącym się do osób wykonujących czynności diagnosty w dniu wejścia w życie ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. Nie można się jednak zgodzić z oceną powołanej regulacji, jaką zaprezentowano w zaskarżonym wyroku, a sprowadzającą się do uznania, że osoby wymienione w tym przepisie bezwzględnie, bezsprzecznie i wręcz bezwarunkowo zachowywały uprawnienia diagnosty w związku z uzyskaniem zaświadczenia o ukończeniu kursu diagnosty pod rządami ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym oraz obowiązujących na jej podstawie rozporządzeń.

Wykonywanie czynności diagnosty przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym odbywało się na podstawie upoważnienia właściwego wojewody udzielanego stacji kontroli pojazdów, w którym między innymi wskazywano imiennie pracowników upoważnionych do przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz zakres ich upoważnienia (§ 61 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów, Dz. U. Nr 21, poz. 91 ze zm.). Uregulowanie w art. 145 ust. 6 p.r.d. sytuacji prawnej osób wykonujących czynności diagnosty w dacie wejścia w życie ustawy Prawo o ruchu drogowym nie oznacza jednak, że zaświadczenie o ukończeniu z wynikiem pozytywnym przeszkolenia w zakresie przeprowadzania badań technicznych, które było niezbędne do wykazania przez pracowników stacji kontroli pojazdów, kwalifikacji do przeprowadzania badań technicznych pojazdów należy traktować jak zaświadczenie o odbyciu wymaganego szkolenia oraz złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu kwalifikacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3871/16).

Podkreślić należy, że ukończenie z wynikiem ogólnym pozytywnym przeszkolenia w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów dawało w ówczesnym stanie prawnym, po spełnieniu jeszcze innych wymagań co do wykształcenia i praktyki, możliwość zatrudnienia w stacji kontroli pojazdów i wykonywania w niej czynności diagnosty. Uzyskanie uprawnień diagnosty możliwe stało się dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Oznacza to, wbrew temu co wywodzi Sąd I instancji, że skarżący odbywając powołane szkolenie oraz wykonując przez okres półtora roku czynności diagnosty w U. Z. T.-M. w I.-Z. na podstawie imiennego upoważnienia Wojewody Krośnieńskiego, nie "nabył" uprawnień diagnosty w związku z art. 145 ust. 5 p.r.d.. W konsekwencji w sprawie, mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku, zastosowanie znajdowała regulacja, o której mowa w art. 84 ust. 2 p.d.r.

Fakt, że w art. 145 ust. 6 p.r.d. mowa jest o tym, iż osoby wykonujące czynności diagnosty w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie dotychczasowych przepisów uważa się za spełniające wymagania określone ustawą, nie oznaczał swoistego wyłączenia takich osób spod konieczności spełnienia nakładanych w odniesieniu do diagnostów ustawą wymogów.

W swojej istocie przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że utrzymywał on w mocy dotychczas uzyskane uprawnienia diagnostów, wobec których podejmowanie czynności diagnostycznych było inaczej ukształtowane. Wynikały one nie z personalnie nadanych uprawnień, jak ma to miejsce w przypadku art. 84 ust. 2 p.r.d., a z uprawnień (upoważnień) nadawanych ówcześnie funkcjonującym stacjom kontroli pojazdów w ramach, których wskazywano osoby mogące wykonywać czynności diagnostyczne pojazdów. Takie utrzymanie w mocy uprawnień miało na celu, jak zasadnie wywodzi w skardze kasacyjnej organ, zachowanie ciągłości wykonywania badań diagnostycznych w zmienionym stanie prawnym, kształtującym odrębnie stanowisko diagnosty wykonującego badania techniczne pojazdów w stacji kontroli pojazdów. Tak ukształtowana tranzycja nie oznaczała, że diagności wykonujący czynności badania pojazdów pod rządami poprzedniej ustawy Prawo o ruchu drogowym nie podlegali następczym skutkom w postaci konieczności doszkalania się i zdawania egzaminów wskazujących na utrzymywanie przez nich odpowiedniego poziomu kwalifikacji i znajomości technik oraz wymogów koniecznych przy prowadzaniu diagnostyki pojazdów.

Przepis art. 145 ust. 6 p.r.d. nie powinien być odczytywany w ten sposób, że istniejące przed nowelizacją, a wynikające z upoważnienia dla stacji kontroli pojazdów uprawnienia diagnosty przechodziły i nabywały przymiotu prawnej i bezwarunkowej ciągłości w nowym reżimie prawnym ustanowionym ustawą Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r.. Jak już wskazano, powołana regulacja miała na celu utrzymanie ciągłości zawodu w zmieniające się rzeczywistości prawnej, która nowelizacją i kolejnymi rozporządzeniami wprowadzała w sposób szczegółowy i bardziej rygorystyczny określone warunki do wykonywania zawodu diagnosty. Nie można zatem przyjąć, że przeniesione mocą art. 145 ust. 6 p.r.d. upoważnienia do wykonywania czynności diagnosty zwalniały tak upoważnionego diagnostę z dalszego wypełniania wymogów do wykonywania zawodu diagnosty. Nie można bowiem tracić z pola widzenia konieczności podnoszenia przez diagnostów swoich kwalifikacji, przede wszystkim wiedzy i technik, do poziomu zgodnego z aktualnym stanem techniki w zakresie pojazdów, na których ma być prowadzona diagnostyka. Sprawdzeniu zaś opisanego wymogu w stosunku do osób ubiegających się o nadanie uprawnień diagnosty służy obligatoryjny egzamin kwalifikacyjny, o którym mowa w art. 84 ust. 2 p.r.d., a który jest zarazem zwieńczeniem procesu uzyskania przez przyszłego diagnostę niezbędnych wymagań i kwalifikacji oraz służyć ma zabezpieczeniu niezbędnego minimum wymienionych cech podmiotów prowadzących diagnostykę pojazdów, które w efekcie podejmowanych czynności diagnostycznych prowadzą do dopuszczenia lub domowy dopuszczenia pojazdów do ruchu drogowego, co niesprzecznie wpływa i ma zabezpieczać kwestię bezpieczeństwa w ruchu drogowy.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjnie zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu, co jednocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii, uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się określonych przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanek rozpoznania skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie w przedmiocie wydania uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie trzeci, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).