Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant apl. sąd. Anna Rogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Regionu [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 stycznia 2020 r. nr XXV/127/2020 w sprawie powierzenia do prowadzenia przez Urząd Miejski wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy postanowił: odrzucić skargę.

Rada Miejska, powołując się na art. 10a pkt 1, art. 10b ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.), podjęła w dniu 15 stycznia 2020 r. uchwałę nr XXV/127/2020 w sprawie powierzenia do prowadzenia przez Urząd Miejski wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy.

Zarząd Regionu [...], działając na podstawie art. 101 u.s.g., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, a także uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 stycznia 2020 r., nr XXV/126/2020 w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy pod nazwą Miejsko-Gminny Zespół Oświaty (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Go 140/20). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych polegające na tym, że procedura konsultacji ze związkami zawodowymi projektów uchwał przewidziana przez ustawodawcę w ustawie nie była przestrzegana przez organ stanowiący Gminy i podjęcie tych uchwał nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów o opiniowaniu projektów aktów prawnych, a tym samym z rażącym naruszeniem prawa o trybie podejmowania aktu normatywnego.

Zarzucając powyższe Zarząd Regionu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, wyjaśniając interes prawny do zaskarżenia uchwały, skarżący Zarząd podał, że na skutek działania Rady Miejskiej został bezprawnie pozbawiony możliwości opiniowania projektów aktów prawnych określonej w art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o związkach zawodowych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśniając przesłanki odrzucenia skargi organ wskazał, że skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - przez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponieważ ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego. Wyrażenie opinii o projekcie aktu prawnego stanowi bowiem współuczestniczenie w procesie legislacyjnym, wykluczające przedmiotową legitymację. Jednocześnie organ zauważył, że zaskarżona uchwała, jak i uchwała w sprawie likwidacji w ogóle nie podlegały ustawowemu obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe, zatem skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a zatem na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle powyższych przepisów skargę na uchwałę rady gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, skarga - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu.

Stwierdzić należy, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie powierzenia do prowadzenia przez Urząd Miejski wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, została wniesiona przez Zarząd Regionu. Skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 263), określającego prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu.

Akty o charakterze indywidualnym, jak również akty normatywne o charakterze wewnętrznym, organizacyjnym nie podlegają procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r., IV SA/Gl 97/09 i z dnia 20 lipca 2017 r., IV SA/Gl 125/17). Adresatami aktów prawa wewnętrznego są jednostki organizacyjnie podległe, podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy - a nie podmioty zewnętrzne. Ratio legis art. 19 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się natomiast do zapewnienia związkom zawodowym możliwości obrony zbiorowych interesów pracowniczych, które ustawodawca odróżnia od interesów indywidualnych, dla obrony których przewiduje inne formy działania.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała wyznacza jednostkę budżetową do obsługi innych jednostek budżetowych gminy w określonym w niej zakresie, a w związku z tym stanowi akt o charakterze wewnętrznym, organizacyjnoprawnym, co oznacza, że nie podlega obowiązkowi konsultacji ze związkami zawodowymi. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., I OSK 916/18, wydanym w sprawie o bardzo zbliżonym stanie faktycznym (również zaskarżona została przez związek zawodowy uchwała w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi gminnych jednostek organizacyjnych), taka uchwała jest aktem, którego istotą jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych i wobec powyższego nie ma obowiązku poddawania jej opiniowaniu.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nawet w przypadku braku przedstawienia skarżącemu do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały nie doszłoby do naruszenia uprawnienia skarżącego, skoro realnie ono nie istniało. Fakt, że mimo braku takiego obowiązku projekt zaskarżonej uchwały został przedstawiony skarżącemu do zaopiniowania tym bardziej nie może prowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia jakichkolwiek uprawnień skarżącego.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż art. 19 ustawy o związkach zawodowych stanowi o interesie danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Jeżeli organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawa miejscowego w formie stosownej opinii, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie, w której zajęła stanowisko w tej formie, bo z mocy prawa jest ona organem współuczestniczącym w tym procesie (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2334/11 oraz powołana tam glosa J. Borkowskiego do uchwały Sądu Najwyższego z 6 lutego 1996 r., III AZP 25/96, OSP 1997, nr 1, s. 27 i n.).

Wobec zatem braku w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego - Zarządu Regionu [...], co jest dla dopuszczalności skargi wymagane przez przepis szczególny - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.