Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1591/20 w sprawie ze skargi C. w O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 31 stycznia 2020 r. nr 35/DRI/2020 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz C. w O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1591/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. T.Sp. z o.o. w O. (dalej w skrócie: skarżący lub Spółka) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej w skrócie: organ) z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 35/DRI/2020, w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 25 kwietnia 2018 r., w punkcie 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010 ze zm., dalej: "u.s.s.e."), poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi przepis powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) i w konsekwencji zastosowaniu przepisu zgodnie z przyjętą wykładnią, co doprowadziło do wniosku, iż w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.;

2. art. 3 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw z dnia 2 października 2003 r. (Dz. U. poz. 1840, dalej: "ustawa zmieniająca z 2003 r."), w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 16 listopada 2000 r. (Dz. U. poz. 1228, dalej: "ustawa zmieniająca z 2000 r."), oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że z dniem uchylenia art. 5 ustawy z 2000 r. do zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. powinno się stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Spór prawny w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji kwestionującego decyzje Ministra Przedsiębiorczości i Technologii odmawiające zmiany udzielonego do dnia 28 maja 2017 r. zezwolenia Nr 13 z 20 maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Ł. Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu zmiana taka nie była dopuszczalna, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania ustalonego wcześniej limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. W ocenie zaś Sądu I instancji taka zmiana ww. zezwolenia była dopuszczalna, gdyż zwiększenie wykorzystania stopnia przysługującej pomocy publicznej nie jest zwiększeniem samej pomocy publicznej (jej limitu) i zdaniem Sądu nie jest przesłanką negatywną z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżący kasacyjnie organ zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Zauważyć na wstępie trzeba, iż kwestia wykładni tego przepisu była już wielokrotnie przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem można mówić o ukształtowanej i jednolitej linii orzeczniczej NSA w tych sprawach (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18; z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3311/17; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1153/19; z dnia 3 sierpnia 2021 r., II GSK 1362/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znajduje powodów do odstąpienia od utrwalonej linii orzeczniczej, podzielając przyjęte w tych orzeczeniach stanowisko.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ zarzucając Sądowi I instancji nieprawidłowość poglądu, że Minister Rozwoju i Finansów dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. odmawiając stronie skarżącej zmiany udzielonego jej zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania, prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia, iż wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana zezwolenia jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć: 1) obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Minister uznał, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia użytego przez ustawodawcę pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" jest nieprawidłowa, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji.

Nie ma wprawdzie normatywnej definicji użytego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", jednak znaczenie tego pojęcia można ustalić w wyniku wykładni istniejących definicji normatywnych zawartych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa. W art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r., nr 59, poz. 404) zdefiniowano wielkość pomocy publicznej wskazując, że przez wielkość pomocy należy rozumieć "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażoną jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną". Zwiększenie pomocy publicznej należy zatem rozumieć jako zwiększenie wielkości tej pomocy w rozumieniu przytoczonego przepisu.

Brak jest podstaw do przyjętego przez organ utożsamiania pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Wielkość pomocy publicznej odniesiona została w ustawie do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia. W przypadku zezwoleń strefowych ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów inwestycji (w rozpoznawanej sprawie: do dnia 31 grudnia 2006 r.). Pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości (por. Załącznik XII do Traktatu Akcesyjnego), a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania. W art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. nie odniesiono się, co należy podkreślić, do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. Wykorzystanie zaś pomocy publicznej zależy od wielu czynników, w tym niezależnych od przedsiębiorcy jak np. wysokość dochodu czy straty strefowej, ilość poniesionych wydatków kwalifikowanych w określonym terminie, zakres działalności zwolnionej z opodatkowania według klasyfikacji PKWiU.

Zgodnie z powyżej przytoczoną definicją wielkości pomocy publicznej, w przypadku Spółki wielkością pomocy publicznej jest wartość 75% kosztów inwestycji poniesionych przez spółkę do 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2.10.2003 r. o zmianie u.s.s.e. Wysokość pomocy publicznej przyznanej Spółce jest wartością stałą i nie może już ulec zmianie, ponieważ upłynął już termin ponoszenia ww. kosztów. Spółka nabyła zatem prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów inwestycji i ta wartość nie ulegnie zmianie. Spółka nie wnosi zresztą ani o zmianę terminu ponoszenia kwalifikujących się kosztów inwestycji (31 grudnia 2006r.), ani o zmianę intensywności pomocy (75%), a jedynie o wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego. Zmiana tego terminu nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, tylko na czas i stopień jej wykorzystania, czego ustawodawca nie zabrania. Art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. odwołuje się bowiem nie do pojęcia do pojęcia "wykorzystanie pomocy publicznej", lecz do pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej".

Sam zresztą organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że "Wnioskowana zmiana (...) z oczywistych względów nie zwiększyłaby limitu dopuszczalnej pomocy, gdyż ten wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o zmianie u.s.s.e." Stanowisko zaś organu, że skutkowałaby ona "zwiększeniem stopnia wykorzystania tego limitu, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które przedsiębiorca uzyskał w obowiązującej obecnie dacie ważności zezwolenia", nie może prowadzić do wniosku, że z tego powodu zachodzi negatywna przesłanka zmiany terminu obowiązywania zezwolenia przewidziana w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. Z przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. wynika bowiem zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie pomocy publicznej, nie wynika natomiast zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie wykorzystania przyznanej pomocy publicznej.

Nie jest uzasadnione także zarzucenie Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. tj. "bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z dnia 16.04.2003 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864)". Skarżący kasacyjnie organ podnosząc omawiany zarzut (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) nie wykazał, że powyższe rozróżnienie dwóch odmiennych przecież pojęć narusza definicje pomocy publicznej określone w innych przepisach prawa krajowego, a także w art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z 16 kwietnia 2003 r.

Art. 22 Traktatu przewiduje, że "Środki wymienione w załączniku IV do niniejszego Aktu stosuje się zgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku", a zatem nie zawiera definicji pomocy publicznej. W treści tego załącznika ustalono wynikające z procesu integracyjnego zasady pomocy publicznej udzielanej na podstawie zezwoleń w specjalnych strefach ekonomicznych. Z dodatku do załącznika IV w odniesieniu do Polski wynika wprawdzie, że pomoc w specjalnych strefach ekonomicznych realizowana na podstawie zezwoleń na prowadzenie w nich działalności gospodarczej miała obowiązywać do 31 grudnia 2017 r., jednak w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono znaczenia prawnych konsekwencji tej okoliczności w odniesieniu do możliwości zmiany pierwotnie udzielonego Spółce zezwolenia z sytuacji, gdy faktem normatywnym jest niekwestionowane przez organy unijne dalsze funkcjonowanie Ł. Specjalnej Strefy Ekonomicznej do 31 grudnia 2026 r.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać trafność przyjętego przez Sąd poglądu, że nie można zrównywać w skutkach przyznania pomocy publicznej (i zakazu jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia) z wykorzystaniem pomocy publicznej (co jest poza zakresem tego ograniczenia). Przyjęta przez organ wykładnia pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" była wadliwa, prowadząc do błędnego uznania, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła negatywna przesłanka z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., uniemożliwiająca zmianę udzielonego Spółce zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania. Prawidłowo zatem zakwestionował ją Sąd, uchylając obydwie wydane w tej sprawie decyzje.

Zasadnie natomiast zarzucił skarżący kasacyjnie organ wadliwość poglądu Sądu, że na skutek art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2000 r., oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., z dniem uchylenia art. 5 ustawy z 2000 r. do zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. powinno się stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma bowiem racji Sąd, że wskutek ustawy z 2003 r. straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie pozostawienie w zezwoleniach daty, po której zezwolenie miałoby wygasać i że wobec tego wniosek Spółki o zmianę daty obowiązywania zezwolenia "miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny". Art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylający art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. oraz dokonana przez art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. zmiana art. 19 ust. 1 u.s.s.e. oznaczały jedynie, że uchylono przedsiębiorcom zachowanie prawa do zwolnień i preferencji podatkowych z dnia uzyskania zezwolenia przewidziane w art. 12 u.s.s.e w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r., określając jednocześnie nowe ich zasady w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003r. (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2998/17). Nie jest zatem zasadny pogląd, że zmiany te skutkowały z mocy prawa wejście "starych" przedsiębiorców w nowy reżim prawny, w tym w szczególności w inny okres obowiązywania zezwolenia tj. do końca ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Pomimo jednak tego, że w tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, to samo rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe. Po skorygowaniu powyższego błędu sentencja kontrolowanego wyroku z powodów powyżej wskazanych i tak nie uległaby zmianie. Dlatego zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a. należało uznać, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).