II SAB/Po 75/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-12	
Data wpływu	2017-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Marszałek Województwa	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 3 par.2 pkt 4 i 8, art. 52 par. 3 i 4, art. 149 par. 1, 1a, par. 2, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 - 2a, art. 21, art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3g, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 3, art. 60, art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Podmiotu A na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Marszałka Województwa o do załatwienia wniosku Podmiotu A z dnia 13 lutego 2017 r. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pytania sformułowane w punkcie 4 i punkcie 5, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, co do załatwienia wniosku z punktu 4 i 5, III. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części skargę oddala, V. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
W dniu 12 stycznia 2017r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...]w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru.

Stowarzyszenie z siedzibą w K. w dniu 3 lutego 2017 r., droga elektroniczną, zwróciło się do Marszałka Województwa o udostępnienie następujących informacji:

1. Listy instytucji i osób, do których wysłano zaproszenia do udziału w Komisji Konkursowej konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru, ogłoszonego dnia 16.01.2017 r.

2. Pełnego składu Komisji Konkursowej ww. konkursu.

3. Regulaminu Komisji Konkursowej ww. konkursu.

4. Imion i nazwisk wszystkich kandydatów, którzy zgłoszą się do ww. konkursu.

5. Pełnej dokumentacji określonej w pkt. II. Wymagane dokumenty, ppkt. 1.11. ogłoszenia od wszystkich kandydatów, którzy zgłoszą się do ww. konkursu.

Poproszono również o doprecyzowanie jak należy rozumieć następujące niezbędne kwalifikacje kandydatów w ww. konkursie w pkt. I. a. 2.: "co najmniej 5-letnie doświadczenie na stanowiskach kierowniczych związanych z działalnością kulturalną lub w prowadzeniu projektów kulturalnych", tj. jak należy rozumieć wyrażenie "co najmniej 5ietnie". Czy oznacza to doświadczenie trwające nieprzerwanie co najmniej 5 lat czy jest sumą czasu trwania różnych "doświadczeń"? jak należy rozumieć wyrażenie "prowadzenie" w odniesieniu do "prowadzenia projektów kulturalnych".

W odpowiedzi Marszałek pismem z 13 lutego 2017 r. wskazał do kogo została wysłana prośba o wyznaczenie przedstawicieli do udziału w pracach komisji. Przywołano właściwe przepisy dotyczące powołania komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Nadto odnośnie składu komisji Stowarzyszenie zostało poinformowane, iż zostanie on udostępniony po jej powołaniu. Jednocześnie podniesione zostało, iż nie wpłynęła na dzień odpowiedzi żadna oferta. Wyjaśniono rozumienie określeń użytych w ogłoszeniu konkursowym.

Stowarzyszenie w dniu 13 lutego 2017 r. wysłało drogą elektroniczną ponowny wniosek o udostępnienie informacji według numeracji z poprzedniego wniosku:

2. Pełnego składu Komisji Konkursowej konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Teatru,

3. Regulaminu Komisji Konkursowej ww. konkursu,

4. Imion i nazwisk wszystkich kandydatów, którzy zgłoszą się do ww. konkursu, w tym również kandydatów z etapu I,

5. Pełnej dokumentacji określonej w pkt. II. Wymagane dokumenty, ppkt. 1.11. od wszystkich kandydatów, którzy zgłoszą się do ww. konkursu, w tym również kandydatów z etapu I.

Marszałek Województwa w piśmie z 28 lutego 2017 r. przesłał scan uchwały powołującej komisję konkursową oraz regulamin określającą szczegółowy tryb pracy komisji. Natomiast w odniesieniu do wnioskowanych danych z punktu 4 i 5 Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowią informacje o sprawach publicznych. Przy wykładni terminu informacja publiczna należy kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Marszałek wskazał, że informacją publiczną są wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu, powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Taką informacją nie są natomiast dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Podkreślić należy, że chociaż część dokumentów złożonych przez kandydatów ma charakter dokumentów urzędowych, to jako dotyczące danych osobowych nie są informacjami publicznymi. Pozostałe dokumenty są dokumentami prywatnymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo chociaż są częścią akt postępowania i służą realizacji prawem przewidzianych zadań organu, to nie nabierają cech dokumentu urzędowego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dodał, że dokumenty złożone w konkursie zawierają dane osobowe osób, które wyraziły zgodę na ich przetwarzanie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 922 t.j.) wyłącznie dla potrzeb niezbędnych do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru. Ponadto przedłożone przez uczestników konkursu koncepcje programowo-organizacyjne Teatru mogą zawierać elementy twórcze, a tym samym autorom mogą przysługiwać uprawnienia z tytułu ochrony autorskich praw osobistych i majątkowych.

W dniu 10 marca 2017r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynności Marszałka Województwa zarzucając naruszenie:

• art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

• art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez błędne przyjęcie przez Marszałka, że przedmiotem złożonego wniosku w zakresie punktu czwartego wniosku, tj. pełnej listy - imion i nazwisk wszystkich kandydatów nie było udostępnienie "informacji publicznej" oraz punktu piątego,

• art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję wolności wypowiedzi, której częścią jest prawo do informacji, poprzez zablokowanie przez władze publiczne debaty o konkursie na stanowisko w szeroko rozumianej administracji, co prowadzi naruszenia wolności wypowiedzi.

Stowarzyszenie wniosło o:

• zobowiązanie Marszałka do załatwienia w pełnym zakresie wniosku z dnia 13 lutego 2017 r.,

• zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych,

• orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa,

• wymierzenie grzywny.

Stowarzyszenie argumentowało, że imiona i nazwiska kandydatów stanowiły informację publiczną, gdyż jest informacją o działalności organów publicznych. Nadto dostęp do informacji nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale do wszystkich informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Marszałek Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Argumentował, że zarzuty stawiane w skardze, w ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie z następujących powodów.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić, gdy żądana informacja stanowi informacje publiczną, a podmiot zobowiązany w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udziela informacji publicznej, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przyjmuje się także, że organ w powyższym terminie zobligowany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej.

Z zachowaniem ustawowego terminu Marszałek Województwa w dniu 28 lutego 2017 r. przesłał Skarżącej posiadane na dzień złożenia wniosku dokumenty tj. uchwałę nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...]lutego 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata oraz regulamin pracy komisji konkursowej. Ponadto, poinformowano Skarżącą, iż lista uczestników spełniających wymagania formalne zamieszczona jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego wskazując jednocześnie adres tej strony. Natomiast, co do pozostałych informacji objętych wnioskiem poinformowano, iż zdaniem organu żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie. W tym miejscu wskazano, że na dzień złożenia skargi tj. 10 marca 2017 r. wniosek Skarżącej z dnia 13 lutego 2017r. co do podania imion i nazwisk osób, które zgłosiły swoje kandydatury na stanowisko dyrektora został zrealizowany. Mianowicie, w dniu 7 marca 2017 r. przesłano Skarżącej Protokół z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 23 lutego 2017 r., w którym min. znajdowały się żądane informacje.

Zatem, na dzień złożenia skargi Marszalek Województwa nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk osób, które zgłosiły się do konkursu oraz osób, które spełniły wymagania formalne zawarte w ogłoszeniu o konkursie.

Natomiast, co do żądania dotyczącego przesłania pełnej dokumentacji określonej w pkt II ppkt 1-11 ogłoszenia o konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru Marszałek podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi z dnia 28 lutego 2017 r., iż dokumenty te są dokumentami prywatnymi i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowią informacje o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych. Przy czym, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Stosownie zaś, do przepisu art. 6 ust. l pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) nie zawiera odrębnych regulacji w zakresie udostępniania informacji publicznej stanowiąc jedynie w art. 16 ust.2, iż dyrektora instytucji kultury zatrudnia się w drodze konkursu. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, iż informacją publiczną są wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu, powstałe w związku z realizacją konkretnych spraw. Takiego przymiotu nie posiadają jednak dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. Dotyczyć to będzie dokumentów składanych przez kandydatów w procesie naboru/ konkursu na określone stanowisko. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza że przez to nabiera cech dokumentu urzędowego.

W przedmiotowej sprawie żądane przez Skarżące Stowarzyszenie dokumenty, w szczególności pisemne zgłoszenie wraz z motywacją kandydowania, życiorys, kserokopie dokumentów takie jak dyplomy, świadectwa pracy są dokumentami prywatnymi kandydatów. W dokumentach tych znajdują się prywatne informacje kandydata dotyczące np. zainteresowań, ocen na dyplomie ukończenia studiów stanu cywilnego miejsce zamieszkania. Powyższych informacji nie sposób uznać za informacje publiczną dotyczącą spraw publicznych.

Odnosząc się do kwestii udostępnienia autorskiej koncepcji programowo- organizacyjnej złożonych przez wszystkich kandydatów przystępujących do konkursu wskazano, że są one dokumentami prywatnymi, niezależnie od tego, że mogą podlegać ochronie przewidzianej przepisami ustawy o prawie autorskim. Dopiero w przypadku zatrudnienia osoby która wygrała konkurs na stanowisko dyrektora przedstawiona przez nią koncepcja programowa stanie się dokumentem urzędowym zawierającym informację publiczną. Na jej podstawie dyrektor instytucji kultury - teatru prowadzić będzie działalność artystyczną i organizacyjną.

Wobec tego, że dokumenty o których mowa w pkt 5 wniosku z dnia 13 lutego 2017 nie stanowią informacji publicznej nie można uznać, iż Marszałek Województwa pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Z ostrożności procesowej organ wskazał na brak jest podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Marszałek Województwa nie pozostawił wniosku Skarżącej bez odpowiedzi lecz z zachowaniem ustawowego terminu ustosunkował się do wniosku. Zgodnie z orzecznictwem sądowym dla uznania rażącego naruszenia prawa w sytuacji bezczynności organu, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016, poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żądnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a., przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis z art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie K.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności K.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, ze przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969).

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że początkowy etap postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez podmiot obowiązany – Marszałka Województwa był prawidłowy i znajdował umocowane w cytowanych przepisach, ponieważ udzielono w terminie odpowiedzi na punkty 1, 2, 3 zawarte we wniosku z 3 lutego 2017r.

W tym miejscu należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że Marszałek Województwa jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.

Co się tyczy oceny charakteru żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji, Sąd stwierdza, że całość wniosku dotyczy właśnie danych o takim charakterze. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357).

W rozpoznawanej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacje związane z naborem kandydatów na stanowiska i funkcje w służbie publicznej, w tym w postaci imion i nazwisk kandydatów, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit "g" ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 60 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i dostęp do nich nie podlega ograniczeniu z uwagi na prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy (wyr. NSA z 12 czerwca 2014r., I OSK 2488/13, wyr. WSA w Warszawie z 17 czerwca 2013r., II SA/Wa 392/13, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.

Artykuł 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten określa zatem zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Na taki wniosek pozwala nie tylko brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale także przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p.

Sposób wyłaniania najlepszego kandydata, zmierzający w istocie do powierzenia mu funkcji piastuna organu administracji publicznej tworzy sferę faktów publicznych. Zgłaszając swoją aplikację na wolne stanowisko publiczne, kandydat musi więc liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko nie będą w procedurze naboru korzystać z ochrony prawa do prywatności. Jeśli bowiem począwszy od momentu kandydowania na określone stanowisko publiczne do chwili zakończenia wykonywania funkcji publicznej osoba godzi się na udział w życiu publicznym, to nie może budzić wątpliwości, że dla zachowania zasady jawności życia publicznego dane w postaci imienia i nazwiska osoby spełniającej warunki formalne podlegają udostępnieniu.

Odsyłając w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p. do przepisów odrębnych, ustawodawca ma na względzie szczegółowy zakres przedmiotowy tworzonej na potrzeby danego naboru informacji publicznej, ten zaś obejmuje treść ogłoszenia o naborze. Innymi słowy, imiona i nazwiska kandydatów zainteresowanych objęciem funkcji publicznej, jaką jest stanowisko dyrektora Teatru i spełniających kryteria formalne, pozyskane w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze, jako dane dotyczące funkcji publicznej, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem nie tylko wynik naboru stanowi podlegającą udostępnieniu informację publiczną.

W rozpoznawanej sprawie żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje w rzeczy samej mają znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji publicznej, wszak ma ono prawo wiedzieć, kto personalnie ubiegał się o wolne stanowisko dyrektora Teatru i spełnił warunki formalne podane w ogłoszeniu o naborze. Tego rodzaju wiedza mieści się w zakresie przejrzystości i transparentności życia publicznego, sprzyjającym zapewnieniu jednakowych zasad w dostępie do służby publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, publ. LEX nr 1286307). Podejmując decyzję o aplikowaniu na wolne stanowisko publiczne – piastuna funkcji organu administracji publicznej lub jego zastępcy - kandydat godzi się na udział w życiu publicznym, a więc jego imię i nazwisko przestają korzystać z ochrony prawa do prywatności. Nie chodzi tu bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób biorących udział w naborze na stanowisko publiczne, do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. W tym przypadku jawność sektora publicznego góruje nad indywidualnym interesem jednostki, toteż powoływane przez Marszałka prawo do prywatności nie uniemożliwia udostępnienia imion i nazwisk kandydatów zainteresowanych objęciem przedmiotowego stanowiska i spełniających kryteria formalne naboru.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego Stowarzyszenia co do obowiązku udzielenia informacji w zakresie objętym punktem 5 wniosku o udzielenie informacji publicznej z 3 lutego 2017r., dotyczącego udostępnienia pełnej dokumentacji przedstawionej przez wszystkich kandydatów w związku ze zgłoszeniem się konkursu na stanowisko dyrektora Teatru. Stanowisko to znajduje bowiem uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu, a więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora uznać należy za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów (wyr. NSA z 7 grudnia 2011r., I OSK 1734/11, wyr. NSA z 17 listopada 2016r., I OSK 1281/15, dostępne www.cebois.nsa.gvo.pl).

Okoliczność, iż dokumenty wymienione w punkcie II ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora Teatru w postaci pisemnego zgłoszenia do konkursu z motywacją kandydowania na stanowisko dyrektora, autorska koncepcja programowo-organizacyjna, życiorys z opisem dotychczasowej pracy zawodowej, kserokopie dokumentów potwierdzających wykształcenie, posiadane kwalifikacje, przebieg pracy zawodowej, 5-letnie doświadczenie na stanowiskach kierowniczych, rekomendacje, a także oświadczenie o stanie zdrowia pochodzą od kandydata nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia ich w organie stają się podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez ten organ, a więc dokumentami dotyczącym jego działania i stanowiącymi w dalszej przyszłości przesłankę wydatkowania środków publicznych.

Podkreślić należy, iż bez zapoznania się z treścią złożonego zgłoszenia oraz załączonych do niego dokumentów nie sposób dokonać pełnej oceny postępowania konkursowego przeprowadzonego przez Marszałka, w oparciu o które Komisja Konkursowa dokonała wyboru kandydata. Podkreślić bowiem należy, że wybór na stanowisko dyrektora Teatru spośród kandydatów, którzy zgłosili się do konkursu otwartego jest sprawą publiczną, a nie indywidualną sprawą kandydatów na to stanowisko.

Wskazać przy tym należy, Sąd nie nakazał w swoim wyroku udostępnienia informacji publicznej, przesądził jedynie o jej charakterze i zobowiązał adresata wniosku do jego rozpoznania.

Reasumując, skarga jest zasadna i Marszałek Województwa zobowiązany jest rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji w zakresie punktu 4 i 5 i to w terminie 14 dni od dnia otrzymania zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem albowiem podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z 3 lutego 2017r. w tym zakresie, jak Sąd orzekł w punkcie I i II wyroku.

Na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 1a P.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., ma miejsce w przypadku, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można przyjąć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stwierdzenie, że bezczynność miała charakter "rażącego naruszenia prawa" wymaga ustalenia, że okoliczności sprawy prowadzące do stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu były oczywiste i niewątpliwe.

W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie stosunkowo niedługi okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, czy też zaniechaniem organu, a był podyktowany błędną ocenę organu odnośnie zakresu informacji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w punkcie 4 i 5 stanowił rażące naruszenie prawa (pkt III wyroku).

Nie wystąpiły zatem również przesłanki do uwzględnienia wniosku o nałożenie na organ grzywny, co skutkowało oddaleniem żądania skargi w tym zakresie na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie IV wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie V wyroku.