Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach (spr.) sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. E. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 263/24 w sprawie ze skargi T. E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 października 2024 r., III SA/Gl 263/24 oddalił skargę T. E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia i zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

T. E. Sp. z o.o. w P. (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] stycznia 2024 r. nr [...], to znaczy:

a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakazującej dokonanie zwrotu tych należności,

W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 35 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: ufzo), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że zawarte w tym przepisie sformułowanie: "niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania", powoduje, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie sytuacjach, w których dochodzi do wypłacenia na rzecz szkoły niepublicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego wyrównania w kolejnym roku kalendarzowym zaniżonej w roku poprzednim dotacji oświatowej, podczas gdy z treści przepisu takie ograniczenie nie wynika

2. art. 9 ufzo w związku z art. 236 ust. 2 oraz 211 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na ich podstawie dotacja może być wykorzystana wyłącznie na zadanie dotyczące w roku, w którym została ona udzielona, rozumiane najprawdopodobniej przez WSA jako zadania, za które termin płatności przypada w roku otrzymania dotacji, podczas gdy z tak zwanej "zasady roczności budżetu" wynika wyłącznie fakt tego, że dotacja powinna być wypłacona przez organ dotujący w roku budżetowym, na który jest udzielona oraz wydatkowana przez organ dotowany w tym samym roku, co w niniejszej sprawie nastąpiło, a ponadto art. 9 odwołuje się do przepisu art. 236 ust 2 ufp wyłącznie w celu zdefiniowania pojęcia wydatków bieżących, a więc wszystkich, które nie stanowią wydatków majątkowych, podczas gdy wydatki zakwestionowane w niniejszej sprawie nie stanowiły wydatków majątkowych a więc były wydatkami bieżącymi.

3. art. 9 ufzo w związku z art. 236 ust. 2 ufp, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wydatki bieżące to wydatki dotyczące roku na który dotacja została udzielona, gdzie poprzez to, że wydatek dotyczy danego roku WSA najprawdopodobniej rozumie sytuację, w której termin płatności przepadał na okres roku otrzymania dotacji oświatowej, podczas gdy z przepisów tych wynika wyłącznie to, że wydatkami bieżącymi są wszystkie wydatki, które nie mogą być zaliczone do wydatków majątkowych.

II. Przepisów postępowania, tj:

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a"), poprzez wadliwe uzasadnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierające precyzyjnego wyjaśnienia zastosowanych w treści uzasadnienia pojęć takich jak: "wydatki dotyczące roku 2022", czy też "wydatki przyszłe, jeszcze niezrealizowane", wydatki "nieobjęte dotacją na rok 2022", co spowodowało, że strona była zmuszona domyślać się jaki winien być prawidłowy sposób rozumienia tych pojęć, a co za tym idzie także toku rozumowania Sądu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 22 października 2024 r., III SA/GI 263/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój decyzją z [...] sierpnia 2023 r. określił zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 24.077,76 złotych za rok 2022, przekazanej T. E. Sp. z o.o. w P., prowadzącej N. S. P. T. E. w J. W 2022 r. spółka otrzymała na prowadzenie N. S. P. T. E. w J. dotację w wysokości 892.200,98 złotych, przy czym 10.629,71 złotych pobranych w nadmiernej wysokości zwrócono organowi dotującemu. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój zakwestionował wydatki poniesione w 2022 roku: w wysokości 7. 500 złotych na rzecz C. R. E. E. sp. z o.o. na poczet szkoleń, których termin realizacji miał nastąpić dopiero w 2023 r.; w wysokości 16. 577,76 złotych poniesione tytułem najmu pomieszczeń szkolnych za miesiące od stycznia do marca 2023 r. Wydatki te, poniesione w 2022 roku dotyczyły realizacji zadań przyszłych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 19 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: "art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierające precyzyjnego wyjaśnienia zastosowanych w treści uzasadnienia pojęć takich jak; "wydatki dotyczące roku 2022", czy też "wydatki przyszłe, jeszcze niezrealizowane", wydatki "nieobjęte dotacją na rok 2022", co spowodowało, że strona była zmuszona domyślać się jaki winien być prawidłowy sposób rozumienia tych pojęć, a co za tym idzie także toku rozumowania Sądu."

Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie kasator ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej z urzędu jest określenie zwrotu dotacji wraz z odsetkami udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 19 stycznia 2024 r. jest art. 252 ust. 1) pkt 1) i ust. 6 pkt 1) ufp, ponieważ taką podstawę prawną powołał Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój w decyzji z [...] sierpnia 2023 roku, która został utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Natomiast, podstawą prawną decyzji ostatecznej nie są przepisy wskazane przez kasatora jako naruszone przez Sąd I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt I.1., pkt I.2., pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej, które miały zastosowanie na etapie ustalania stanu faktycznego sprawy. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie mieszczą się w katalogu prawa materialnego z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Ustalenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój dokonując ustaleń faktycznych uznał, że przepisy uprawniające do wykorzystania dotacji udzielonej na 2022 rok zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawie o finansach publicznych nie uprawniały beneficjenta do wykorzystania dotacji na finansowanie realizacji zadań szkoły w 2023 roku. Dotacja udzielona na 2022 rok przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania oraz opieki, mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 252 ust. 1) pkt 1) i ust. 6 pkt 1) ufp.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.