III SA/Gl 884/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-08	
Data wpływu	2024-10-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. w T. z dnia 26 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. w T. z dnia 11 września 2024 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Dyrektor Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. z/s w T. (dalej: BiOK, organ), zaskarżoną decyzją z 26 września 2024 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 775 z późn. zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. P. (dalej: skarżący, strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 11 września 2024 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania kwoty wypłaconych w 2023 roku nagród/premii głównej księgowej BIOK-u.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Skarżący wnioskiem z 21 sierpnia 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie, na podstawie przepisów u.d.i.p., następującej informacji:

wskazania kwoty wypłaconych w 2023 r. nagród/premii głównej księgowej BiOK-u A. K.

Pismem z 2 września 2024 r. wezwano wnioskodawcę do podpisania wniosku i wskazania miejsca zamieszkania, jednocześnie wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. W dniu 3 września 2024 r. skarżący uzupełnił wniosek.

Decyzją z dnia 11 września 2024 r. Dyrektor Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. z siedzibą w T., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania kwoty wypłaconych w 2023 roku nagród/premii głównej księgowej BIOK-u. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że główna księgowa odpowiada za prowadzenie gospodarki finansowej organu i tym samym prawo do prywatności takiej osoby przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest ograniczone.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie znalazł uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy In genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania publicznych pieniędzy nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska.

Dalej wskazał, że wypłata nagród odbyła się zgodnie z ustaleniami Planu Finansowego na 2023 rok w tym zakresie, regulacjami Regulaminu Wynagradzania Biblioteki i Ośrodka Kultury. Po analizie akt osobowych głównej księgowej, stwierdził, że główna księgowa BIOK nie spełniania warunku bycia "osobą pełniącą funkcje publiczne". Ponadto wskazał, że samorządowe instytucje kultury, którą jest BIOK, tworzone są na zasadach określonych w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Pracownicy BIOK, nie są pracownikami samorządowymi w myśl ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Sytuację prawną pracowników instytucji kultury reguluje ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury.

Ponadto dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które przywołał, wypracowano stanowisko, że za osobę pełniącą funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy uznać każdego, kto wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Tym samym tego rodzaju osoba winna zatem realizować określone zadania w ramach struktury władzy publicznej lub zajmować stanowisko decyzyjne w administracji publicznej, lub innych instytucjach publicznych. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie dla granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" przyjąć należy kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Tymczasem główna księgowa BiOK, nie posiada takich kompetencji i nie kształtuje sytuacji prawnej innych osób. Podkreślenia wymaga fakt, że aby danego pracownika uznać za pełniącego funkcję publiczną musi on posiadać stosowne upoważnienie organu administracji publicznej do działania w jego imieniu. Inne rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" prowadziłoby do bezpodstawnego zakwestionowania prawa do prywatności osoby, która faktycznie nie realizuje zadań publicznych. Sam fakt podejmowania przez pracowników określonych czynności na stanowiskach pracy w sytuacji, gdy faktyczne decyzje w zakresie realizacji zadań publicznych podejmuje Dyrektor, nie stanowi o realnym wpływie tych pracowników na podejmowane decyzje. Dlatego też niedopuszczalne jest aby za osobę pełniącą funkcje publiczne, uznawać każdego pracownika, który w jakikolwiek sposób powiązany jest z procesem decyzyjnym, w którym jego stanowisko może ale nie musi być uwzględnione przez podmiot realizujący zadania publiczne.

Zakres obowiązków głównego księgowego BIOK, oprócz stanowiska Dyrektora, zobligowanego do składania oświadczeń majątkowych, nie jest związany z pełnieniem funkcji publicznych w BiOK, gdyż nie posiada kompetencji o charakterze decyzyjnym, ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim czy wykonywania zadań z zakresu spraw publicznych, a co za tym idzie brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego. W stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Tym samym główna księgowa ma prawo do ochrony swoich danych w szczególności w zakresie sytuacji majątkowej.

Wysokość wynagrodzenia/nagrody danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości, że udostępnienie danych osobowych dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, zważywszy na zakres odpowiedzialności, dysponowanie środkami publicznymi, konieczność zapewnienia transparentności i jawności życia publicznego. Osoby, które podejmują się pełnienia funkcji publicznych są świadome tego, że wszelkie informacje, które będą dotyczyły ich działalności, w tym dane osobowe będą powszechnie dostępne. W szczególności ocenie będą podlegały wszelkie podejmowane przez te osoby decyzje, zwłaszcza odnoszące się do skutków w sferze finansów publicznych. Otrzymanie nagrody w żadnym wypadku nie wiąże się ze zmianą statusu pracownika instytucji i przekształcenie go w status osoby pełniącej funkcję publiczną. Zakres obowiązków, wynikający z Regulaminu Organizacyjnego głównej księgowej, na który powołuje się skarżący, wbrew jego twierdzeniu nie rozstrzyga o tym że główna księgowa jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Wszystkie czynności głównej księgowej są zatwierdzane przez Dyrektora, w tym zakresie główna księgowa nie posiada samodzielności o której mowa powyżej.

Przedmiotem zainteresowania skarżącego, okazała się być - nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody dla pracowników, ale wysokość nagrody konkretnego pracownika, wskazanego z imienia i nazwiska, czyli dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wysokości nagród konkretnych osób.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Na koniec organ zarzucił wnioskodawcy nadużycie prawa do informacji.

Pismem z dnia 8 października 2024r., skarżący wniósł skargę na decyzję Dyrektora BiOK, w której zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi poprzez nie uwzględnienie w/w regulacji.

2. art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez bezpodstawne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji o wydatkowaniu środków publicznych, i tym samym naruszenie prawa do informacji;

3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczną, poprzez błędną wykładnię, polegającą na zbyt szerokim ujęciu przesłanki prywatności osoby fizyczne, i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji;

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i jego argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.

Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.).

U.d.i.p w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Poza sporem jest, że wniosek o udzielenie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie jest sporne między stronami, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Wnioskując o podanie wysokości nagród/premii głównej księgowej, wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Co ważne, ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia, powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ stwierdził, że informacja publiczna w zakresie nagród dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne, a główna księgowa BIOK nie spełnia warunku bycia "osobą pełniącą funkcje publiczne". Ponadto stwierdził, że wniosek skarżącego dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam konkretnej osoby wymienionej z imienia i nazwiska i jako taki nie stanowi informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że samorządowe instytucje kultury, jaką jest BiOK, tworzone są na zasadach określonych w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, której przepisy regulują sytuację prawną pracowników instytucji kultury, których uposażenie określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury.

Skarżący trafnie jednak zauważył, że w art. 31 a ust. 3 powołanej przez organ ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej znajduje się odniesienie (dotyczące dyrektora lub zastępcy instytucji kultury) do przepisów ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2136). Ustawa ta w art. 1 wymienia podmioty prawne objęte ustawą, a wśród nich samorządowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, które nie są jednocześnie spółkami handlowymi (pkt 3). Z kolei, w art. 2 pkt 4 stanowi, że ustawa ma zastosowanie do głównych księgowych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1- 3 (....).

Zatem przepisy ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi dotyczą głównej księgowej samorządowej instytucji Kultury jaką jest BiOK. A skoro tak, to zgodnie z art. 15 tej ustawy, informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Dyrektor BiOK nie odniósł się do tej regulacji i zarzutu skarżącego.

Jednocześnie ustawa o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi nie zawiera odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi od zawartych w przepisach u.d.i.p.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem skarżącego wbrew stanowisku i argumentacji organu powinna być udostępniona.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. z pominięciem szczególnej regulacji o jawności informacji o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach osoby objętej przepisami ww. ustawy z 3 marca 2000 r.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora BiOK na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ) ppkt a) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono po myśli art. 199 i art. 200 p.p.s.a.