Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na wniosek K. i G. K. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 9 września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1 i ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), zwanej dalej ustawą o przekształceniu, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki położonej w C. oznaczonej geodezyjnie nr [...] w prawo własności nieruchomości. Ustalił opłatę z tego tytułu, przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 90% na podstawie § 2 pkt § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody z dnia 24 stycznia 2013 r. nr 20/13 w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa z 2013 r. poz. 611).

Od tej decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody z dnia 24 stycznia 2013 r. nr 20/13 w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. Wniesiono o zmianę decyzji w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Według odwołującej agencji zarządzenie Wojewody będące podstawą udzielenia bonifikaty nie obejmuje nieruchomości znajdujących się w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, dotyczy ono bowiem jedynie nieruchomości zarządzanych przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu. Odwołująca przywołała przepisy, na podstawie których działa Agencja Nieruchomości Rolnych, w szczególności art. 1, art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) oraz przepisy art. 4 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Wywodzi z ich treści, że skoro prawa właścicielskie w stosunku do przekształconej nieruchomości wykonuje agencja, wojewoda nie posiada kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ agencja jest organem wykonującym prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w zakresie będącym przedmiotem odwołania (co do pkt 4).

Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wyjaśnił, że Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie od decyzji Starosty w zakresie, w jakim orzekł o udzieleniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, organ stwierdził, że w przypadku gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ uznał, że nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji. Wobec faktu, że Agencja Nieruchomości Rolnych w odwołaniu wskazała jego zakres, Wojewoda nie miał podstaw, aby badać decyzję Starosty w pozostałej części.

Według organu istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy w sytuacji, gdy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu. Analizując tę kwestię wojewoda przywołał treść art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Na jego podstawie, w związku z art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy o przekształceniu Wojewoda wydał zarządzenie z dnia 24 stycznia 2013 r. nr 20/13 w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat.

Zdaniem wojewody kompetencje starosty do udzielania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa wynikają z art. 3 ustawy o przekształceniu, który stanowi, że decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym także nieruchomości Skarbu Państwa będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 84/14.

Według organu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu dotyczy wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata. Kwestia bonifikaty nie stanowi w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. Potwierdza to konstrukcja wskazanego przepisu, który odsyła do art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowiąc jednoznacznie, że organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1. Ma to więc zastosowanie do każdej opłaty, jaką osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana uiścić dotychczasowemu właścicielowi z tytułu tego przekształcenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 84/14).

Organ odwoławczy ustalił nadto, że przyznanie małżonkom K. bonifikaty jest zgodne z § 2 pkt 1, 3 i 4 zarządzenia Wojewody nr 20/13, budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] w C. jest ujawniony w księdze wieczystej, budynek jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe, a wnioskodawcy nie zalegają ze zobowiązaniami związanymi z nieruchomością wobec Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych.

Według wojewody skoro zarządzenie Wojewody z dnia 24 stycznia 2013 r. nr 20/13 miało zastosowanie w niniejszej sprawie to Starosta działając w oparciu o ustawowe kompetencje zasadnie udzielił bonifikaty.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2015 r. złożył Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie, zaskarżając ją w części orzekającej o prawie Wojewody do ustalania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w zaskarżonej części. Skarżąca zarzuciła nieprawidłową wykładnię art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia Wojewody nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację odwołania. Według skarżącej zarządzenie Wojewody nr 20/13 ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. W konsekwencji Wojewoda nie posiada kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponownie wskazując, że zarówno wskazany wyżej art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, jak i § 2 zarządzenia Wojewody, dotyczą wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola legalności odbywa się na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i polega na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dodatkowo, działając na podstawie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota niniejszej sprawy polega na tym, że chociaż przedmiotem skargi jest udzielona przez starostę bonifikata z tytułu przekształcenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, to jednak sprawą administracyjną podlegającą kontroli sądu jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z udzieleniem bonifikaty, zgodnie z treścią wniosku wszczynającego tę sprawę.

Przyjęcie tak oznaczonego przedmiotu sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej jest istotne dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który uznał, że odwołanie zostało wniesione jedynie w części udzielonej przez starostę bonifikaty z tytułu przekształcenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a więc dotyczy tylko punktu 4 decyzji organu pierwszej instancji. W takim też zakresie rozstrzygnął w niniejszej sprawie organ odwoławczy, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do możliwości wniesienia odwołania jedynie od części decyzji organu pierwszej instancji.

Stanowisko Wojewody w okolicznościach niniejszej sprawy należy ocenić jako błędne (zob. też wydany w analogicznej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 125/15, dostępny w CBOIS na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy działa na zasadzie skargowości, zaś z odwołania, jak o tym mowa w art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., musi wynikać jedynie niezadowolenie strony z podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.

W judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji co do jej części, pod warunkiem jednak, że pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zatem w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego.

Natomiast wniesienie odwołania z wnioskiem o zmianę rozstrzygnięcia w jakiejś części, która nie posiada bytu samodzielnego i niezależnego od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji.

Taka zaś sytuacja, wbrew stanowisku organu odwoławczego, miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Przede wszystkim Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie od całej decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jedynie jej zmiany w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Ponadto sąd nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie w kwestii opłaty za przekształcenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa z udzieleniem bonifikaty nie stanowi samodzielnego i nienależnego rozstrzygnięcia, a z całą pewnością nie mogłoby ono funkcjonować oddzielnie w obrocie prawnym.

Stanowisko takie wynika wprost z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie następuje bowiem za opłatą, co do której może być udzielona bonifikata. Nie można zatem wyodrębnić rozstrzygnięcia dotyczącego tylko udzielenia opłaty, co potwierdza również treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2014 r. Jak bowiem wynika z tej decyzji w punkcie 4 starosta orzekł o udzieleniu wnioskodawcom - małżonkom K. 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Następnie w punkcie 5 decyzji ustalono opłatę za przekształcenie po pomniejszeniu o udzieloną bonifikatę, w kwocie 556,50 zł. Błędne jest tym samym stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie o bonifikacie ogranicza się wyłącznie do punktu 4 decyzji, skoro wprost powiązane jest z punktem 5, a zatem ustaleniem opłaty za przekształcenie.

Wniesienie przez skarżącą agencję odwołania zawierającego wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie uruchomiło zatem postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości decyzji w tej części, lecz nakładało na Wojewodę obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że poprzez rozpatrzenie sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie w zakresie punktu 4 i pominięcie rozpatrzenie sprawy w całości, organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów skargi sąd wyjaśnia, że skoro przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia. Z przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Oznacza to, że "dotychczasowym właścicielem" takiej nieruchomości, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, jest Skarb Państwa. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, to na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych należy uiścić opłatę z tytułu przekształcenia, a skutkiem tego przysługuje jej też status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 286/09, dostępny j.w.).

Jak wynika z treści skargi zarzucono organom nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 przywołanego zarządzenia Wojewody nr 20/13. Zatem istota sporu w tym zakresie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy w sytuacji, gdy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, lecz pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu.

Według przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1 (tj. opłaty, którą osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi z tytułu tego przekształcenia), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie zarządzenia wojewody.

Z przepisu art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu wynika, że w zarządzeniu wojewody, o którym mowa w ust. 7, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Z przywołanego przepisu wynika po pierwsze, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu ma zastosowanie do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, a zatem w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych; po drugie zaś, organem właściwym do orzekania o przekształceniu jest zawsze starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Kompetencja w zakresie orzekania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności, co zresztą wprost wynika z cytowanego przepisu, zawsze przysługuje staroście, mimo że na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie różnymi kategoriami nieruchomości Skarbu Państwa, nieruchomościami takimi gospodarują też inne organy, np. Agencja Nieruchomości Rolnych. Jednakże w takiej sytuacji nie zachodzi tożsamość organu administracji państwowej i organu gospodarującego nieruchomością.

Według sądu oznacza to, że również art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu dotyczy wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pobierana jest opłata. Sąd wyjaśnia ponownie, że kwestia udzielenia bonifikaty nie stanowi w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odrębnego przedmiotu, lecz jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. Potwierdza to konstrukcja tego przepisu, który odsyła do art. 4 ust. 1 stanowiąc jednoznacznie, że organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu (a więc właściwy do wydania decyzji dotyczącej każdej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne), może udzielić bonifikaty od każdej opłaty o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, czyli od każdej opłaty, jaką osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi z tytułu tego przekształcenia. Przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu daje zatem staroście kompetencję do orzekania o każdej bonifikacie, a nadto wraz z przepisem art. 4 ust. 11a tej ustawy przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody.

Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa o przekształceniu nie wprowadza, jak również żadnych norm szczególnych nie zawierają przywołane w odwołaniu i skardze przepisy regulujące zasady funkcjonowania skarżącej agencji. Argumenty skargi odnośnie zmniejszenia dochodów Agencji Nieruchomości Rolnych i braku wpływu na wysokość bonifikaty nie mogą przesądzać o przyznaniu jej kompetencji do ustalenia takiej bonifikaty. Wyłączne kompetencje organów na tle przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyznaje ustawa o przekształceniu, która też nie zawiera żadnych wyjątków odnośnie bonifikat od opłaty za przekształcenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jedynym wymogiem nałożonym przez ustawodawcę jest ustalenie warunków bonifikaty w odniesieniu do takich nieruchomości przez wojewodę (w drodze zarządzenia).

Takie też stanowisko w odniesieniu do przedmiotowej kwestii bonifikaty konsekwentnie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w szeregu wyroków, m.in.: z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 429/13; z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 801/13; z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 84/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 66/15; z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 309/14; z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 565/14 (wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd orzekający w niniejszej sprawie od wyrażonego w nich poglądu nie odstępuje.

Z tych też przyczyn sąd ocenia jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii. Jednakże wobec istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy – art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, na wniosek skarżącej i zasądził od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1, że na koszty te składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy.

Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności, organ odwoławczy ponownie rozpatrzy sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji.