Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2026 r. znak:WI-I.7840.4.35.2025.PI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala sprzeciw

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2026 r. znak: WI-I.7840.4.35.2025, po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 19 września 2025 r., nr 815/6740.1/2025, znak: AU-01- 1.6740.1.74.2024.EKO, którą orzeczono o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 448/6740.1/2024 z dnia 22.05.2024 r. znak: AU-01- 3.6740.1.124.2024.MCU zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym (budynek M8) z wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. w K. – w ramach zamierzenia budowlanego pn. Budowa dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi (od budynku M1 do budynku M9) z wewnętrznymi instalacjami, budową dojść i dojazdów na działce nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. w K. – którego projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony decyzją nr 362/6740.1/2024 z dnia 26.04.2024 r. znak: AU-01-3.6740.1.116.2024.MCU i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2024 r. zatwierdzono inwestorowi A. Sp. z o.o. w W. projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę.

W wyniku wniosku J. S., którzy zarzucił, że bez swojej winy nie brał udziału w powyższym postępowaniu, postępowanie to zostało wznowione, a Prezydent Miasta Krakowa odmówił uchylenia powyższej decyzji. Zdaniem organu I instancji wnioskodawcy nie przysługiwał bowiem status strony w postępowaniu budowlanym i to ustalenie było przesłanką rozstrzygnięcia.

J. S. złożył odwołanie od tej decyzji, które okazało się skuteczne, bowiem Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Powodem powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji w sposób wadliwy wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji, bezpodstawnie wykluczając z niego należące do J. S. działki nr [...] i [...]. Tymczasem zdaniem Wojewody doznają one ograniczeń w zabudowie, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., zwanej dalej: P.b.).

Przedłożona przez inwestora analiza zacienia i przesłaniania w jednoznaczny sposób ukazuje, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny (M8), rzuca cień na nieruchomość wnioskodawcy (powyżej 4 m w głąb). Jak wynika z powyższej analizy, cień rzucany przez budynek M8 wchodzi na nieruchomość wnioskodawcy w godzinach 7:00-8:00 ok. 25 m w głąb nieruchomości wnioskodawcy, obejmując całą szerokość nieruchomości od strony ul. [...]; w godzinach 8:00-9:00 ok. 23 m w głąb nieruchomości wnioskodawcy ( w godzinach 9:00-10:00 ok. 13 m w głąb nieruchomości wnioskodawcy.

Wojewoda dokonał analizy obowiązującego planu miejscowego (Uchwała Nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki") i ocenił, że na nieruchomości wnioskodawcy możliwa jest zabudowa. Nieruchomość wnioskodawcy jest już zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym, jednak nie wyklucza to ewentualnej rozbudowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania znajdującego się tam obiektu.

Powyższe w ocenie organu przesądza o przyznaniu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu skarżącemu. Niewątpliwie bowiem przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała (choćby w sposób dozwolony) na jego działki.

W konsekwencji uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji ze wskazaniem, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania należy zbadać istotę sprawy i ocenić, czy w sprawie występują okoliczności uzasadniające niemożność uchylenia decyzji (art. 146 i art. 151 § 2 k.p.a.). Wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony uczestnictwa w obu instancjach postępowania.

W sprzeciwie od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art 138 § 2 k.p.a. w zw. z art 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej nie zaistniały określone w art 138 § 2 k.p.a. przesłanki warunkujące wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ, a tym samym naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego;

2. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 września 2025 r. zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji utrzymującej w mocy w/w decyzję;

3. art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez w szczególności całkowite pominięcie faktu dokonania przez organ I instancji merytorycznej weryfikacji prawidłowości wydania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji budowlanej oraz weryfikacji przez organ I instancji zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz wydanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji, której uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym tym przepisem, w szczególności: nie wskazuje, jakie przepisy prawa naruszył organ I instancji, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji;

4. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomość stanowiąca własność J. S. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a J. S. przysługuje na gruncie niniejszej sprawy status strony postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu każe rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewody w przedmiocie zasad wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. W świetle zacytowanych powyżej przepisów, posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować, skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu" (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17 i z 1 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1567/21).

W innym z wyroków NSA wyjaśniło, że "akcentowany przez organy administracyjne obu instancji brak naruszenia przepisów (np. norm technicznych) nie oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym legalności postepowania w sprawie pozwolenia na budowę strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do przyznania jej w ramach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 28 K.p.a., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Pojęciem obszaru oddziaływania obiektu zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2701/19).

Zdaniem Sądu Wojewoda przekonująco wykazał, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji, pomijając działki nr [...] i [...], podczas gdy może ona doznać ograniczeń w zabudowie z uwagi na ewentualne przesłanianie wywołane przez projektowany budynek.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono wynikające z postanowień miejscowego planu obliczenia wskaźników zabudowy powyższych działek, które to obliczenia mają świadczyć o tym, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie. W odpowiedzi należy wyjaśnić, że to nie maksymalna powierzchnia zabudowy, czy też możliwa do uzyskania minimalna powierzchnia biologicznie czynna świadczyły o wpływie zatwierdzonego obiektu na możliwość zabudowy sąsiedniej działki, lecz głębokość rzucanego cienia. Z uwagi na istniejącą możliwość zabudowy działek nr [...] i [...], właściciel tych nieruchomości będzie musiał uwzględnić istniejące zacienienie działek oraz w konsekwencji dostosować, a być może ograniczyć swoje plany inwestycyjne.

Powyższe nie przesądza o wadliwości wydanej decyzji budowlanej pod kątem materialnoprawnym, lecz o interesie prawnym J. S., który winien mieć zapewniony udział w postępowaniu.

Ze złożonego sprzeciwu wynika też zarzut braku merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy oraz bezzasadne wydanie decyzji kasatoryjnej.

Tymczasem obszar oddziaływania inwestycji jest kluczowym i wyjściowym ustaleniem w każdej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyznacza on bowiem strony postępowania i wskazuje, które działki muszą być uwzględnione przy badaniu wpływu inwestycji na możliwość ich zabudowy. Jednocześnie właścicielom tych działek zapewniony jest udział w postępowaniu i realizacja wszelkich związanych z nim praw procesowych, począwszy od składania wniosków, możliwości wglądu w kompletne akta sprawy, a skończywszy na składaniu środków zaskarżenia.

Ustalenie zatem przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed organem I instancji pewne uprawnione podmioty nie brały udziału w postępowaniu, poprzez ich nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania, automatycznie wiąże się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Taka wada postępowania nie może być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda ze stron ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, tymczasem w przedmiotowej sprawie są podmioty, które na tą chwilę prawa tego zostały pozbawione. Usunięcie tego uchybienia może nastąpić wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – tym razem z uwzględnieniem wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie, w którym wyjaśniono, że "w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy przez organ I instancji, który powinien ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji. Orzekając merytorycznie w tej sytuacji, organ odwoławczy naraziłby się na uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 391/24).

Z przedstawionych wyżej względów Sąd ograniczony był do zbadania, czy w sprawie zaszły przesłanki uchylenia decyzji, a te sprowadzały się do oceny, czy błędnie wyznaczony obszar analizy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Twierdząca odpowiedź w tym przedmiocie była wystarczająca do zaaprobowania rozstrzygnięcia Wojewody, a dalsze kwestie merytoryczne będą mogły być przedmiotem analizy dopiero po wydaniu decyzji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.