Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2905/19 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2905/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] września 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S. A. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Placówki Straży Granicznej w Medyce w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał w stosunku do S. A. decyzję o odmowie wjazdu na terytorium Polski, ponieważ cudzoziemiec, który stawił się na granicy w dniu 31 lipca 2017 r., nie posiadał dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Straży Granicznej w Medyce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r.,sygn. akt IV SA/Wa 57/18, uchylił powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Straży Granicznej w Medyce. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3032/18, nie uwzględnił wniesionej skargi kasacyjnej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2019 r. wskazano na potrzebę wyjaśnienia, czy skarżący podczas przekraczania granicy w dniu 31 lipca 2017 r. zamierzał ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Ze znajdującej się w aktach notatki służbowej sporządzonej w dniu 31 lipca 2017 r. przez st.chor. SG P. K. wynika, że cudzoziemiec nie posiadał wymaganych do przekroczenia granicy dokumentów i nie podał jako powodu wjazdu obawę o swoje życie, a jedynie, że nie będzie mógł dłużej przebywać na Ukrainie. W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa sporządzona przez plut.SG M. W. z dnia 1 sierpnia 2017 r., z której wynika, że ok. godziny 22.00, dnia 31 lipca 2017 r. na stanowisko, na którym ww. dokonywał kontroli zgłosił się J. Ż. i oświadczył, że jest pełnomocnikiem S. A. (i innych cudzoziemców). W notatce odnotowano, że adw. J. Ż. udzielał odpowiedzi na zadawane cudzoziemcowi pytania. Na sugestie, że pytania zadawane są cudzoziemcowi i że to on powinien udzielać odpowiedzi ww. stwierdził, że jest jego pełnomocnikiem i chciałby uczestniczyć w jego odprawie. W związku z brakiem możliwości zweryfikowania celu wjazdu cudzoziemca został on skierowany na drugą linię kontroli granicznej, natomiast adw. J. Ż. oraz obecna podczas tych czynności M. K., nie zostali dopuszczeni do dalszych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego adw. J. Ż. konsekwentnie podnosił, że w toku kontroli granicznej na przejściu w Medyce cudzoziemiec zgłaszał funkcjonariuszowi, iż jest prześladowany w kraju pochodzenia i chce w Polsce ubiegać się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Dodał, że jest to trzydziesta próba przekroczenia granicy poprzez cudzoziemca. Z tego względu "co najmniej przedwcześnie organy administracji uznały, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości".

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] września 2019 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z [...] czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zezwolenia na wjazd S. A. w dniu 31 lipca 2017 r. Organ odwoławczy uznał, że odmowa zezwolenia na przekroczenie granicy i jej faktyczne nieprzekroczenie skutkuje uznaniem sprawy za zakończoną nawet w przypadku uchylenia takiej decyzji. Każda kolejna próba przekroczenia powoduje wszczęcie nowego postępowania w sprawie o zezwolenie na wjazd. Cudzoziemiec nie przebywa na granicy w oczekiwaniu na wynik sprawy, dlatego postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2905/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z [...] czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu skarżącego. Za przedwczesne należy uznać stanowisko organów o umorzeniu postępowania z tego powodu, ze skarżący już nie znajduje się na granicy. Organy nie odniosły się do wniosku pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodu z nagrania audio zarejestrowanego w dniu 31 lipca 2017 r. na okoliczność deklarowanego celu wjazdu na terytorium Polski.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, podczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności, na które przeprowadzenia dowodów domagał się pełnomocnik skarżącego zostały wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, a ponadto organy, oddalając zgłoszone przez pełnomocnika wnioski dowodowe, wyczerpująco wytłumaczyły stronie przyczyny w związku z wystąpieniem których nie było potrzeby przeprowadzania zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego dowodów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niemające uzasadnienia w aktach sprawy przyjęcie, że organ odwoławczy odniósł się jedynie częściowo do wskazanych zarzutów. Ograniczył bowiem swoje stanowisko do wniosków o przesłuchanie świadków i sporządzenie protokołu, natomiast co do nagrania audio w żaden sposób się nie ustosunkował, a nawet nie podjął próby zapoznania się z tym materiałem, w sytuacji, gdy Komendant Główny Straży Granicznej, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na nowo rozpatrzył sprawę w przedmiocie umorzenia postępowania w jej całokształcie, wskazując fakty, które uznał za udowodnione, wyjaśniając przyczyny odstąpienia przez organy Straży Granicznej od przeprowadzenia wnioskowanych przez pełnomocnika dowodów oraz dokonując całościowej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa, które zostały w sprawie wymienione w sposób kompletny i wyczerpujący;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ Straży Ganicznej nie przedstawił skarżącemu przyczyn, wobec stwierdzenia, których odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanych przez pełnomocnika cudzoziemca dowodów, podczas, gdy Komendant Placówki Straży Granicznej w Medyce odniósł się do złożonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych, co w całości zaaprobował organ odwoławczy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 7 maja 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

3. Na wstępie należy wskazać, że zarówno organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd pierwszej instancji związane były, na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3032/18. Sądy pierwszej i drugiej instancji zobowiązały organy rozpoznające sprawę do ponownego wyjaśnienia, czy skarżący w dniu 31 lipca 2017 r. zamierzał ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce i deklarował złożenie wniosku w tej sprawie. Wskazano przy tym na działania profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który chociaż nie został dopuszczony do udziału w czynności rozpytania, to jednak czynnie działał w celu umożliwienia skarżącemu złożenie wniosku o udzielenie ochrony. Nie podzielono również dotychczasowej oceny zebranego materiału dowodowego przez organy prowadzące postępowanie.

4. Nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego kasacyjnie o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Takie stanowisko stoi w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3032/18. Już WSA w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 57/18, stwierdził, że na orzekających organach ciąży obowiązek ustalenia przeszkody do orzeczenia o odmowie wjazdu w postaci deklarowania przez cudzoziemca zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową. Zgłoszenie żądania udzielenia ochrony międzynarodowej wyłącza, stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 z późn. zm.), wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po drugie, przyjęcie prezentowanego poglądu pozbawiłoby cudzoziemca faktycznej ochrony sądowej, której celem jest kontrola legalności działania organów administracji.

Inaczej rzecz ujmując, byłaby to w swej istocie iluzja zarówno dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak sądowoadministracyjnego, a ponadto całkowite zaprzeczenie istoty sądowej kontroli administracji. Stawiałoby pod znakiem zapytania racjonalność składania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie wjazdu. Stanowisko takie jest prezentowane w piśmiennictwie (W. Chróścielewski, R. Hauser, J. Chlebny, Realizacja prawa do wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej podczas przekraczania granicy w: Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, Wrocław 2019, s. 75). W świetle powyższego, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. Organ, błędnie uznając, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z powodu nieprzebywania cudzoziemca na granicy, nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zaistnienia przesłanki negatywnej wydania decyzji, co stało w sprzeczności z art. 7 k.p.a. i zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

5. Uznanie za bezprzedmiotową potrzebę wyjaśnienia wątpliwości co do przebiegu czynności na granicy w dniu 31 lipca 2017 r. doprowadziło, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, do naruszenia przez organ zasad postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w celu realizacji zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Jako dowód, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 5 czerwca 2019 r. zgłosił wnioski dowodowe i wnosił o ponowne przesłuchanie cudzoziemca, świadków M. K. i K. S., a także przeprowadzenia dowodu z posiadanego przez pełnomocnika nagrania audio na okoliczność deklarowanego celu wjazdu do Polski i zgłoszenia wniosku o udzielenie ochrony podczas kontroli granicznej. Organ nie odniósł się do wniosków dowodowych, a w szczególności dopuszczenia dowodu z nagrania audio zarejestrowanego 31 lipca 2017 r. - w dniu próby przekroczenia granicy przez cudzoziemca, które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy i wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych, na które zwracały uwagę sądy administracyjne w wyrokach wydanych uprzednio w rozpoznawanej sprawie. Brak odniesienia się do zgłaszanych w odwołaniu dowodów stanowi w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, zaskarżona decyzja narusza także art. 15 k.p.a., który w powiązaniu z art. 136 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji pominął istotne okoliczności, bądź sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a także w związku z art. 15 k.p.a. okazał się niezasadny.

6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.