II SA/Go 508/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-20	
Data wpływu	2024-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 145 par 1 pkt 1 lit c, 135, 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...].	
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. A. spółka z o.o. w [...] (skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej o powierzchni 2,31m2 w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...] ob. [...]) w terminie od [...] września 2021 r. do [...] września 2024 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. organ zezwolił spółce na umieszczenie tej tablicy reklamowej we wskazanym miejscu w terminie od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r.

Na skutek odwołania złożonego przez spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił skarżącej na umieszczenie wskazanej tablicy reklamowej w tym samym miejscu w terminie od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. na warunkach określonych w tej decyzji (pkt. 1, 2 i 3). W pozostałym zakresie organ nie uwzględnił wniosku i nie zezwolił na umieszczenie tej tablicy we wskazanym miejscu w terminie od dnia [...] stycznia 2022 r. do [...] września 2024 r.

W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 19 ust. 2, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej u.d.p.), §1 ust. 1,2 pkt. 1, 2, 3, 4 oraz ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U z 2016 r. poz. 1264), uchwałę nr XVIII.400.2020 Rady Miasta [...] z dnia 21 stycznia 2020r. (Dz.Urz. Województwa [...] poz. 367) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w administracyjnych granicach miasta [...] i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej k.p.a.).

Uzasadniając tą decyzję organ I instancji stwierdził, że spółka nie wykazała szczególnych okoliczności przemawiających za wydaniem zgody na okres 3 lat "zwłaszcza, że wnioskodawca nigdy wcześniej nie występował z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż kilka miesięcy argumentując ten fakt brakiem zainteresowanych reklamodawców i brakiem środków finansowych na pokrycie należności za zajęcie pasa drogowego z góry, nadto zawnioskował o rozłożenie na raty miesięczne płatności za zajęcie pasa ruchu drogowego uzasadniając prośbę bardzo wysoką płatnością oraz brakiem dyspozycji środków na pokrycie należności z góry".

Organ wskazał też, że "wnioskodawca, kalkulując swój interes, przerzuca na organ odpowiedzialność finansową, chcąc kredytować w ten sposób swoją inwestycję". Nadto, że "ograniczenie okresu zajęcia pasa drogowego pod reklamy do [...] grudnia 2021 r. umożliwia Zarządcy Drogi wcześniejsze ustalenie, które z reklam należy usunąć przed rozpoczęciem inwestycji i dokonać przekazania placu budowy potencjalnemu wykonawcy bez kolizji z istniejącymi reklamami. Planowanie kolejnych inwestycji drogowych (remontów, przebudowy itp.) odbywa się z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem i Zarządca drogi nie może blokować pasa drogi decyzjami dotyczącymi tablic reklamowych na wieloletnie okresy. Byłoby to niecelowe ze względu na interes społeczny i bezpieczeństwo ruchu i terminowość realizacji planowanych inwestycji".

Zdaniem organu przepis art. 39 u.d.p. zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w tym przepisie.

3. Od tej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, a przede wszystkim w związku z niewydaniem uwierzytelnionych odpisów akt sprawy.

4. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzje wydawane na podstawie przepisów art. 40 ust. 1 u.d.p. mają uznaniowy charakter. Wszystkie okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz warunki jej umieszczenia, a w szczególności dotyczące terminu zajęcia pasa drogowego, należy uzasadnić w decyzji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa i spełnia te wymogi. Kolegium podzieliło też argumenty organu I instancji dotyczące ograniczenia udzielenia zezwolenia do [...] grudnia 2021 r. Wskazało też ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi.

5. Na powyższą decyzję A. sp. z o.o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W zarzutach i uzasadnieniu skargi spółka odniosła się przede wszystkim do kwestii niezgodnej z prawem odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy.

6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

7. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma istotne znaczenie dla wyniku kontroli sądowej.

8. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 września 2022 r., tj. dniem wejścia w życie zmian do tejże ustawy wprowadzonych ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Istota sporu dotyczy tego, że wniosek nie został uwzględniony w całym zakresie to jest całego wnioskowanego terminu, gdyż udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu tylko na okres od [...] września 2021 r. do [...] grudnia 2021 r., odmawiając wydania tego zezwolenia na pozostały okres (do [...] września 2024 r.). Pozostałe kwestie w tym podnoszona w skardze sprawa wglądu do akt nie ma znaczenia dla meritum sprawy. Nie są też sporne, jak i nie budzą wątpliwości pod względem faktycznym i prawnym określone w decyzji organu I instancji warunki i wysokość opłat.

9. Analizując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa należy wskazać, że w myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. W myśl art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

10. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać, między innymi, cel zajęcia pasa drogowego i okres zajęcia pasa drogowego.

Z powyższego wynika, że decyzja o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Uznaniowość decyzji nie może jednak oznaczać dowolności, a kontrola przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania skłania do wniosku, że są one tą wadą obarczone. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być dowolny. Musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

11. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Badając to, czy decyzje organów mieszczą się w granicach uznania administracyjnego wskazać należy, że podane w decyzjach okoliczności mające przemawiać za tak istotnym skróceniem terminu, na który wydane zostało zezwolenie są niejasne i nie znajdują właściwego odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy oraz obiektywnych okolicznościach sprawy. W szczególności dotyczy to uzasadnienia skrócenia terminu udzielonego zezwolenia, w którym powołano się na ewentualne rozpoczęcie inwestycji i kolidowanie tablicy reklamowej z potencjalnymi pracami. Organ I instancji nie wskazał bowiem jakiej realnej inwestycji ma to dotyczyć (czy inwestycja taka jest planowana), o jaką realną w tym okresie kolizję danej reklamy z planowanymi robotami budowlanymi prowadzonymi na tym obszarze może chodzić.

Z kolei Kolegium powieliło jedynie argumentację organu I instancji nie dokonując w tym zakresie własnej oceny.

12. Zdaniem Sądu organy nie wykazały też, że uwzględnienie wniosku strony w całości wynika z przyczyn obiektywnych i podyktowane jest uzasadnionymi względami. Argumentacja organu jest w tym zakresie ogólnikowa, nie została bowiem poparta informacją wskazującą na rzeczywistą kolizję z prowadzonymi robotami budowlanymi w pasie drogowym. Inwestycja drogowa to proces wieloetapowy, poza kwestiami wynikającymi z awarii, objęty planowaniem, choćby wynikającym z konieczności zapewnienia środków z budżetu w tym zakresie. Tymczasem organy udzielając zezwolenia jedynie na trzy miesiące i powołując się na inwestycje drogowe nie wskazały na konkretne plany w tym zakresie i bez odzwierciedlenia w dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych, co nie odpowiada wymogom uzasadnienia decyzji uznaniowej.

Również pozostałe okoliczności wskazane w decyzji jako uzasadnienie ograniczenia okresu zajęcia pasa drogowego pod reklamę, wymagały szczegółowej analizy, której w sprawie zabrakło.Takiego argumentu nie może stanowić, jak uczynił to organ, powołanie się na brak wykazania przez wnioskodawcę, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu. Tymczasem należy przede wszystkim zauważyć, iż ocena w zakresie kwestii zagrożenia bezpieczeństwa przez tablicę reklamową dokonana została w istocie już w poprzedniej decyzji o jej lokalizacji. Ponadto organ powołując się na ten argument nie wezwał strony do wykazania tejże przesłanki, ani też nie poinformował strony w trybie art. 79a k.p.a.

Również to, że wnioskodawca po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego pod reklamę na okres czterech lat, w świetle art. 40 u.d.p., nie może stanowić podstawy do wydania zgody na okres krótszy, aniżeli wskazany we wniosku. Jeśli za skróceniem tego okresu przemawiają jakieś istotne względy to należy je nie tylko przytoczyć, ale wykazać. Inaczej decyzja nie jest uznaniowa tylko dowolna.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Nadto z względów wyżej wskazanych decyzje nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji (pkt I wyroku).

13. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organy będą związane wyrażoną wyżej oceną prawną i zobowiązane do dokonania ponownie oceny wniosku skarżącej spółki, w szczególności w odniesieniu do wnioskowanego okresu udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego. W zależności od wyników dokonanej ocenyorgan uzupełnią materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, a następnie wydając decyzję o charakterze uznaniowym uczynią to z poszanowaniem art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 79a k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.