Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.

Dnia [...] maja 2010 r. J.M. i C.M., jako współwłaściciele działki o nr ewid. [...], zgłosili Staroście Powiatu zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...], nieruchomości stanowiącej ich współwłasność, z zaznaczeniem, iż dojazd do działki następować będzie przez istniejące bramy i furtki. Do zgłoszenia dołączyli złożone oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] oraz mi.n. szkic przebiegu projektowanego ogrodzenia na działce nr [...], wykonany na podkładzie mapowym w postaci wycinka mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 500.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Starosta zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych przez inwestorów robót budowlanych. Powołując się na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uznał, iż budowa ogrodzenia, objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. [...], przyjętego uchwałą Nr XXIII/137/97 Rady Miasta i Gminy z dnia [...] marca 1997 r.. Na skutek wniesionego przez strony odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Na powyższą decyzję organu odwoławczego J.M. i C.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 694/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody jako naruszającą art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., a także z uwagi na niedopełnienie przez organ odwoławczy obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy projektowane ogrodzenie jest zbliżone do granicy działki od strony ul. [...] i od ul. [...], czy ma przebiegać przy granicy działki z tymi ulicami, czy w granicy tej działki od strony wskazanych ulic, jak się ma planowany przebieg ogrodzenia do przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach (4 MN,U; KD; KDX) oraz do linii rozgraniczających ul. [...] i publiczny ciąg pieszo-jezdny ul. [...], z dochowaniem ich szerokości w liniach rozgraniczenia ustalonych w planie miejscowym. Tym samym, jak stwierdził Sąd, w sprawie nie zostało ustalone, czy cała działka nr [...] znajduje się na terenie o funkcji 4 MN,U, czy też jakaś jej część położona jest na terenach o innych funkcjach. Nie ustalono też, jak faktycznie projektowane ogrodzenie ma przebiegać w odniesieniu do granic działki nr [...], i jak się ten przebieg ma do wynikających z planu miejscowego linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, a jak do oznaczenia ulic istniejących i projektowanych z ustalonymi dla nich liniami rozgraniczenia. Dopiero takie ustalenie będzie umożliwiać zdaniem Sądu rzetelną analizę i ocenę czy przebieg projektowanego ogrodzenia faktycznie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, który w swej treści nie zawiera zakazu budowy ogrodzeń w liniach rozgraniczających tereny o różnej funkcji czy w liniach rozgraniczających drogę, w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43 poz. 430 ze zm.).

Treść przywołanych zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie może pozostawiać wątpliwości, że w granicach terenu objętego planem nie są dopuszczalne inwestycje w liniach rozgraniczających drogi. Ustalenia w tym zakresie powinny z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie nie tylko w zebranym materiale dowodowym, ale przede wszystkim w uzasadnieniu wydanego w sprawie ewentualnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji o sprzeciwie. W rozpatrywanej sprawie brak było takich ustaleń w zaskarżonej decyzji jak również w decyzji ją poprzedzającej. Orzekające w sprawie organy administracji publicznej ograniczyły swoje rozważania do wskazania przepisów § 5 uchwały nr XXIII/137/97 oraz stwierdzenia, iż przedmiotowe ogrodzenie zaprojektowano na terenie ul. [...] i ul. [...]. Organy nie wykazały tym samym, iż w sprawie istotnie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia. Tymczasem wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia wymagało wykazania, na czym polega sprzeczność planowanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania wskazanych wyżej robót budowlanych. Uzasadniając decyzję organ podał, iż ul. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona symbolem KD, jest ulicą dojazdową o szerokości jezdni 5 m. Przewiduje się także możliwość wydzielenia ścieżki rowerowej. Na wysokości działki nr [...] szerokość w liniach rozgraniczenia ulicy wynosi 12 m. Dodatkowo rysunek planu wyznacza tzw. "trójkąt widoczności" na jej połączeniu z ul. [...], który jest niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu publicznego. Porównanie materiału mapowego z rysunkiem planu miejscowego wykazuje, że pas działki nr [...] o szerokości od 3 do 4 metrów znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem KD, a nie MN, U. Tak więc odcinek projektowanego ogrodzenia od ul. [...], oznaczony na załączniku graficznym do decyzji jako B-E-F-D, usytuowany będzie w pasie drogowym tej ulicy, przez co naruszy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie organ pierwszej instancji nie wniósł sprzeciwu od zamiaru wykonania takiego ogrodzenia od strony ul. [...].

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił m.in. uwagę, że analiza porównawcza załącznika graficznego do miejscowego planu i mapy, na której sporządzono szkic projektowanego ogrodzenia na działce nr [...] wykazała, iż część ogrodzenia od strony ul. [...] ma przebiegać w granicy działki zgłaszających, która pokrywa się z linią rozgraniczającą tereny o różnych funkcjach, oznaczone symbolami "4 MN,U" i "KDX" (na załączniku graficznym zaskarżonej decyzji odcinek A-B) i w tym zakresie planowana budowa ogrodzenia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast część ogrodzenia od strony ul. [...] zaprojektowano przy granicy działki, której część o pasie szerokości 3-4 m od jej granicy znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "KD". To oznacza, że pomimo, iż planowane w tej części ogrodzenie (na załączniku graficznym odcinek B-E-F-D) przebiega w granicach działki zgłaszających, to jednocześnie przebiega przez teren stanowiący zgodnie z zapisem § 5 pkt 3 uchwały ulicę osiedlową (dojazdową). W tym zakresie planowane zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Na powyższą decyzję Wojewody J.M. i C.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnieśli, iż nie udzielili Gminie zgody na dysponowanie gruntem stanowiącym ich własność, Starosta nie rozważył wniosków zgłaszanych przez nich w toku postępowania, nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Wniosek o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego powinien być rozpatrywany przez Starostę łącznie ze zgłoszeniem robót budowlanych. Organ nie przytoczył żadnych pomiarów uzasadniających konieczność budowy "trójkąta widoczności" oraz nie wykazał, że brak jest możliwości innych rozwiązań. Nadto skarżący zakwestionowali zasadność projektowania w miejscu objętym zgłoszeniem "trójkąta widoczności" oraz budowy ścieżki rowerowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik skarżącego J.M. podniósł, iż organy orzekające w sprawie pominęły istotny aspekt sprawy polegający na tym, na ile prace prowadzone nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wpłynąć na sytuację prawną wniosku skarżącego. Wydane w sprawie decyzje nie zawierają żadnego odniesienia do tego zagadnienia, organy kierowały się jedynie merytorycznymi przesłankami wynikającymi z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Dokonując stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji) budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, jeżeli zamiar budowy dotyczy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, to wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego). Rozpatrując dokonane zgłoszenie, organ będąc ograniczony 30-dniowym terminem, zbadać musi stosownie do treści art. 30 ust. 6 ustawy czy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia bądź obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), czy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2) oraz czy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3), a także czy w sprawie nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 30 ust. 7 ustawy, uprawniająca organ do zgłoszenia sprzeciwu i zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie obiektu budowlanego lub robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że planowana realizacja obiektu budowlanego narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje ten organ do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy).

W niniejszej sprawie dokonane przez skarżących zgłoszenie objęło budowę ogrodzenia działki nr [...] od strony ulic [...] i [...]m. Dla obszaru ul. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta i Gminy dnia [...] marca 1997 r. nr XXIII/137/97 obejmujący m.in. działkę skarżących i graniczące z nią ulice [...]. Z planu wynika, iż ulica [...] jest ulicą osiedlową, a ul. [...] publicznym ciągiem pieszo-jezdnym. W konsekwencji inwestycja wskazana przez skarżących, z uwagi na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako planowana od strony ulicy, wymagała zgłoszenia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 694/10, zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na przeprowadzenie porównania między rysunkiem planu, a mapą z zasobu geodezyjnego. Porównanie to wykazało, iż pas działki nr [...] o szerokości od 3 do 4 metrów znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem KD – ulice osiedlowe-dojazdowe. Tym samym odcinek projektowanego ogrodzenia od ul. [...], oznaczony na załączniku graficznym do decyzji symbolami B-E-F-D, usytuowany będzie w pasie drogowym tej ulicy, przez co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz w toku postępowania sądowego zainicjowanego skargą na decyzję wydaną w toku tego postępowania skarżący nie mogą skutecznie kwestionować ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXIII/137/97 Rady Miasta i Gminy z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...]. Uchwała ta, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] maja 1997 r., nr 7 poz. 56, stanowi akt prawa miejscowego i jak już to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 694/10, kształtuje sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym planem. Środkiem prawnym służącym kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszających zdaniem danego podmiotu jego interes prawny, jest skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), składana po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione zawarte w skardze zarzuty skarżących skierowane przeciwko ustaleniom planu, kwestionujące zasadność zakazu sytuowania ogrodzenia na terenie objętym dokonanym przez skarżących zgłoszeniem oraz lokalizacji ścieżki rowerowej w obszarze objętym zgłoszeniem robót budowlanych. Nadto nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, iż zgłoszenie budowy ogrodzenia powinno być rozpatrzone przez Starostę łącznie z wnioskiem o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta występujący w niniejszej sprawie w roli organu administracji architektoniczno-budowlanej nie ma jakichkolwiek uprawnień do ingerencji w treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego ewentualnej zmiany uprawniona jest Rada Miasta i Gminy. Nie było również konieczności wyznaczania w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji rozprawy administracyjnej, skoro do wydania decyzji co do istoty sprawy wystarczająca okazała się wnikliwa analiza załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mapy, na której sporządzono szkic projektowanego ogrodzenia. Organy orzekające w sprawie, wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 694/10, zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, nadto nie pojawiła się żadna z wymienionych w art. 89 k.p.a. przesłanek uzasadniających konieczność przeprowadzenia rozprawy.

Z kolei w kwestii zarzutu pełnomocnika J.M., zawartego w piśmie z dnia [...] września 2011 r., należy stwierdzić, iż treść art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu odnośnie zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli narusza ono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Do zakresu właściwości tego organu nie należy natomiast rozpatrywanie hipotetycznych sytuacji, które mogą powstać w przyszłości, w wyniku ewentualnej zmiany aktów prawa miejscowego obowiązującego na objętym nimi obszarze. W przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego chodzi o zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze na dzień wniesienia przez organ sprzeciwu. Zawarte w tym przepisie ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza, że rozstrzygnięcie co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z podstaw wymienionych w pkt od 1 do 3 (Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 383). Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła stać się podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., albowiem brak było przesłanek zarówno prawa materialnego jak i procesowego pozwalających na zastosowanie tej instytucji.

Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja Wojewody została wydana bez naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania skutkującego koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.