Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w [...] na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w [...] do rozpoznania wniosku z dnia 4 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejskiego Zakładu komunalnego Sp. z o.o. w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia N. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Miejskiego Zakładu [...] sp. z o.o. w S. (dalej: "MZ", "Organ") w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] w S. (dalej: "Strona skarżąca", "Stowarzyszenie") z 4 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 4 lipca 2022 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Miejskiego Zakładu [...] sp. z o.o. w S. o udostępnienie informacji w zakresie skanu umowy zawartej przez Miejski Zakład [...] z Gminą [...], na mocy której powierzono wykonywanie zadania własnego gminy z zakresu zieleni gminnej i zadrzewień Miejskiemu Zakładowi [...]. Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie przedmiotowej informacji za pomocą poczty elektronicznej e-mail.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 15 lipca 2022 r. Organ poinformował Stowarzyszenie, że złożony wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż nie mieści się on w katalogu informacji publicznej określonej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.").

Pismem z dnia 22 lipca 2022 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Miejskiego Zakładu [...] sp. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o środowisku oraz sposobie wykonywania zadań publicznych;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

3. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o środowisku oraz sposobie wykonywania zadań publicznych;

4. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji na wniosek.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności; o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z dnia 4 lipca 2022 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu Organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Stowarzyszenia MZ w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazało, że Organ pozostaje w błędnym przekonaniu co do charakteru informacji objętych żądaniem wniosku, nie wskazując w żaden sposób jaki jest charakter owych informacji, skoro nie są to informacje publiczne oraz nie określa innego trybu ich uzyskania, który wyłączałby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Stowarzyszenia w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez Organ, jak i tych, których Organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Strona skarżąca wskazała, że umowa zawarta przez Gminę z miejską spółką, która dotyczy wykonywania zadań własnych gminy jest informacją publiczną, gdyż taki charakter mają nie tylko umowy zawarte pomiędzy tego typu podmiotami, ale także inne umowy cywilnoprawne zawarte przez gminę. Wobec powyższego informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż umowa świadczy o sposobie wykonywania zadań własnych, wzajemnych zobowiązaniach miasta oraz spółki, a także o majątku publicznym.

Końcowo Stowarzyszenie podniosło, że postępowanie Organu nie spełnia standardów łatwego, szybkiego, skutecznego oraz praktycznego dostępu do informacji publicznych, natomiast całokształt postępowania Organu świadczy o działaniu zmierzającym do ograniczania prawa do informacji, a szerzej prawa do swobodnego wyrażania opinii.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie Stowarzyszenia kosztami postępowania.

W ocenie Organu nie ma on obowiązku wydawania decyzji administracyjnej, gdyż udzielił merytorycznej odpowiedzi na złożony wniosek, zatem nie może być mu postawiony zarzut pozostawania w bezczynności.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało dlaczego uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji miał podstawę do odmowy udzielenia tej informacji opartej na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawy bezczynności administracji publicznej zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W sprawach, w których organ pomimo obowiązku podjęcia określonego działania nie czyni tego strona może żądać sądowego potwierdzenia stanu bezczynności.

Na podstawie art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W sprawie Stowarzyszenie [...] w dniu 4 lipca 2022 r. na podstawie art. 61 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 i 10 ust. 1 u.d.i.p. wystąpiło do Miejskiego Zakładu [...] sp. z o.o. o udostępnienie umowy zawartej pomiędzy Miejskim Zakładem [...] w S. a Gminą na wykonywanie zadania własnego Gminy z zakresu zielni gminnej i zadrzewień.

W odpowiedzi na żądanie Miejski Zakład [...] w piśmie z 15 lipca 2022 r. poinformował, że wniosek nie może zostać uwzględniony ponieważ żądana informacja nie mieści się w katalogu informacji publicznej wymienionym w art. 6 u.d.i.p.

Na podstawie powołanego przepisu: Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują;

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

h) (uchylona);

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1 ,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

2. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie Sądu żądana informacja jest informacją publiczną. Jest bowiem informacją o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej ( art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b u.d.i.p.).

Utrzymywanie zieleni miejskiej należy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 2021 r., poz. 679) gospodarka komunalna, która obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych ( art. 1 ust.2 ustawy o gospodarce komunalnej) może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) na zasadach ogólnych albo w trybie określonych przepisów ( art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Przekazanie wykonywania zadań gminy w drodze umowy zakładowi budżetowemu, a takim niewątpliwie jest Miejski Zakład [...] sp. z o.o. w S. nie powoduje, że zadania w tym zakresie przestały mieć charakter publiczny, a co więcej przestały być zadaniami Gminy. Wobec powyższego obowiązuje w stosunku do nich pełna transparentność. Co więcej w orzecznictwie przyjmuje się dalej idące wnioski w zakresie informacji publicznej przyjmując, że także przekazanie wykonywania zadań gminy na podstawie umów cywilnoprawnych z osobami fizycznymi podlega ujawnianiu w ramach udzielania informacji publicznej. W świetle powyższego brak jest podstaw prawnych dla uzasadnienia stanowiska Zakładu, że żądana informacja w zakresie umowy o powierzeniu przez Gminę zadania własnego w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień nie jest informacją publiczną. W świetle powyższego bezzasadny jest wniosek organu co do tego, że nie jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak również co do tego, że wniosek powinien zostać skierowany do Gminy. Żądanych informacji mogłaby udzielić zarówno Gmina, jak i Zakład. Skierowanie jednak wniosku do Zakładu, czyniło ten organ obowiązanym do jej dzielenia.

Bezzasadne jest przy tym również formułowanie zarzutu nie wykazania przez Stronę skarżącą dlaczego uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.: Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W spawie nie mamy natomiast do czynienia z informacją przetworzoną. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Tymczasem w niniejszej sprawie żądana informacja istniała w chwili jej składania i nie wymagała do jej udostępnienia żadnych dodatkowych czynności. Ponadto Sąd wskazuje, że w sytuacji, kiedy organ uznaje, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ wydaje decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie jak wyjaśniono wyżej informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej a organ był podmiotem obowiązanym do jej udzielenia.

Z tych też powodów Sąd stwierdził, że organ nie udzielając informacji pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zachowanie organu nie ma cech uporczywości, nie jest również nacechowane złą wolą unikaniem udzielenia informacji, lecz jest wynikiem nieprawidłowej kwalifikacji żądanych informacji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 §1 pkt 4 i 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.