II SA/Bk 253/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-24	
Data wpływu	2021-04-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 1945/21
II OZ 628/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 374; art. 2 ust. 2, art. 12; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 48 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 471; art. 25; Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. sp. k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [ ...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę	
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB), którą nakazano "K. Sp. z o.o." Spółka Komandytowa w B. likwidację wykopu ziemnego na nieruchomości nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji pod nazwą "[...]".

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. "K. Spółka z o.o." Spółka Komandytowa w B. (dalej: Spółka, skarżąca, inwestor) w piśmie z [...] maja 2020 r., uzupełnionym w piśmie z [...] maja 2020 r., poinformowała Prezydenta Miasta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 przy ulicy [...] w B. na działce nr [...] obręb [...]. Inwestycję opisano jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XV kondygnacji nadziemnych), z garażami, instalacjami wewnętrznymi tj. elektryczną teletechniczną, pożarową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania i murów oporowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. instalacji doziemnych: elektrycznej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, teletechnicznej wraz z zagospodarowaniem terenu. Informacja została złożona na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: specustawa. W informacji wskazano termin rozpoczęcia robót budowlanych jako 20 maja 2020 r.

Przy piśmie z [...] maja 2020 r. znak [...] Prezydent Miasta B. przesłał PINB powyższą informację wskazując, że biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych oraz treść art. 2 ust. 2 specustawy, planowane roboty nie dają możliwości skorzystania z art. 12 ust. 2 specustawy i znajdują do nich zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane.

Do PINB w dniu [...] września 2020 r. wpłynęła także interwencja osoby fizycznej o prowadzeniu robót budowlanych na działce nr [...]. Podczas kontroli w dniu [...] września 2020 r. pracownicy PINB ustalili, że na ww. działce wykonany został wykop głębokości około 1 m, teren jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, brak tablic informacyjnych.

Zawiadomieniem z [...] września 2020 r. PINB poinformował strony, w tym Spółkę jako inwestora, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ulicy [...] w B. oraz o wyznaczeniu oględzin na [...] października 2020 r. W trakcie oględzin, podczas których nie był obecny przedstawiciel inwestora, ustalono że na działce nr [...] znajduje się wykop ziemny szerokoprzestrzenny o wymiarach około 10 x 15 m i głębokości 1-1,5m, z którego urobek został wywieziony; teren inwestycji jest wygrodzony, brak tablicy informacyjnej.

W piśmie z [...] października 2020 r. PINB wezwał inwestora na podstawie art. 50 K.p.a. do złożenia wyjaśnień. Zostały one sformułowane przez Spółkę w piśmie z 12 listopada 2020 r. (k. 35 akt adm.).

Następnie PINB zawiadomił strony w trybie art. 36 i art. 10 K.p.a., a w dniu 7 grudnia 2020 r. przeprowadził kontrolę na miejscu ustalając, że stan faktyczny od dnia oględzin nie uległ zmianie.

Z akt wynika, że inwestor nadesłał dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2020 r.), następnie pełnomocnik inwestora [...] grudnia 2020 r. zapoznawał się z aktami sprawy oraz wykonał ich dokumentację fotograficzną. Kolejne wyjaśnienia inwestor sformułował w piśmie z [...] grudnia 2020 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] grudnia 2020 r.

Do akt organu pierwszej instancji wpłynęło również kolejne zawiadomienie osoby fizycznej o prowadzeniu na działce nr [...] robót budowlanych zagrażających bezpieczeństwu konstrukcji okolicznych budynków.

III. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), PINB nakazał Spółce likwidację wykopu ziemnego na nieruchomości nr [...], obręb [...], przy ulicy [...] w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji "[...]", tj. budową budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XV kondygnacji nadziemnych), z garażami, instalacjami oraz zagospodarowaniem terenu. Organ ocenił, że inwestycja nie kwalifikuje się jako mogąca być realizowana na podstawie art. 12 specustawy, a nadto pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie budynki mieszkalne wielorodzinne do 12 m wysokości, podczas gdy inwestor zamierza zrealizować budynek do XV kondygnacji naziemnych.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do PINB wpłynęło kolejne wyjaśnienie Spółki zawarte w piśmie z [...] grudnia 2020 r., kwestionujące kompetencję organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania dotyczącego legalności inwestycji przy ulicy [...] w B..

IV. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Spółka, która zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 12 ust. 1 specustawy w związku z art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. – przez naruszenie zasady zaufania, bezpodstawne zakwestionowanie związku inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19, co prowadziło do zastosowania ustawy P.b. przy braku uzasadnienia tego stanowiska;

- z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby organy nie podzieliły stanowiska Spółki odnośnie braku swojej kompetencji oraz wskazały na konieczność zastosowania ustawy P.b. w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r. – zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 2 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przez kwalifikację inwestycji jako samowoli budowlanej i brak możliwości jej legalizacji;

2) art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 K.p.a. przez niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postepowaniu;

3) art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji kończącej postępowanie przed upływem terminu do przedstawienia przez Spółkę stanowiska;

4) art. 10 § 1 w związku z art. 66a § 3 K.p.a. przez prowadzenie akt sprawy i metryki sprawy niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności: nieprawidłowe sporządzenie protokołu oględzin, nieuprawnione odręczne poprawianie treści zawiadomienia z [...] października 2020 r.; prowadzenie postępowania wyjaśniającego po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 K.p.a.; nieprawidłowe ustalenie terminu na złożenie przez Spółkę końcowej wypowiedzi; brak wszystkich dokumentów w aktach sprawy, w tym w szczególności pisma Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. na wniosek PINB z [...] września 2020 r. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym; ujawnianie danych wrażliwych - danych osobowych osoby niebędącej stroną postępowania; naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. przez odmowę sporządzenia i przesłania kopii akt sprawy.

Zdaniem odwołującej się Spółki, przepis art. 12 ust. 2 specustawy wyłączył możliwość kontrolowania przez organy nadzoru budowlanego inwestycji realizowanych w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, w tym kwalifikowania inwestycji jako podlegających bądź nie przepisom specustawy. Podobnie organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęła informacja w trybie art. 12 ust. 2 specustawy, mógł ją wyłącznie przyjąć. Stanowisko o wyłączeniu kompetencji organów nadzoru budowlanego potwierdziły, zdaniem Spółki, wypowiedzi PINB zawarte w pismach: z [...] lipca 2020 r. kierowanym do Spółki oraz z [...] maja 2020 r. kierowanym do Wojewody P. Nadto w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 7a § 1 K.p.a., a wszelkie wątpliwości należy wykładać na korzyść strony. Spółka zwróciła uwagę, że wobec utraty mocy przez art. 12 ust. 2 specustawy z dniem [...] września 2020 r. oraz braku przepisów przejściowych należy przyjąć, iż inwestycje rozpoczęte na podstawie ww. normy są legalne i powinny zostać dokończone bez stosowania ogólnych wymogów wynikających z P.b.

W ocenie Spółki, wykop nie stanowi obiektu budowlanego i nie ma do niego zastosowania przepis art. 48 ust. 1 P.b. Z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało jej doręczone po 19 września 2020 r. (na s. 18 odwołania wskazuje datę zawiadomienia [...] października 2020 r., a na s. 21 odwołania - [...] października 2020 r.), dlatego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu po nowelizacji, a organ powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych a nie od razu decyzję nakazującą likwidację wykopu. Spółka szczegółowo uzasadniła również na czym, w jej ocenie, polega naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zakwestionowała uzasadnienie wydanej decyzji jako niepełne, a także wskazała, że w informacji z [...] maja 2020 r. określono zamierzony budynek jako "DO XV kondygnacji naziemnych", co umożliwia doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Spółka doprecyzowała stanowisko w piśmie z [...] lutego 2020 r., w którym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

V. Zaskarżoną decyzją PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji ustawy P.b. wynikającej z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), dlatego na podstawie art. 25 ustawy nowelizującej zastosowanie miały przepisy P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., co trafnie ocenił PINB. Zdaniem PWINB, w sprawie nie miały zastosowania art. 12 i następne specustawy, gdyż utraciły one moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy (z dniem 5 września 2020 r.), a nadto nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19. Jak wskazał organ odwoławczy, jeśli coś służy (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi niż zwalczanie (ograniczanie, zapobieganie, obrona przed) COVID-19, to nie może być uznane za przeciwdziałanie tej chorobie. Odwołując się do stanowiska Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii PWINB wyjaśnił, że "roboty budowlane mające na celu przeciwdziałanie COVID-19, wykonane na podstawie art. 12 ustawy COVID-19 w całości w czasie obowiązywania tego przepisu, są legalne w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane i nie zmienia tego utrata mocy przez ten artykuł, natomiast roboty budowlane rozpoczęte, ale niezakończone w okresie obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19 są legalne, jednak by je kontynuować lub zakończyć inwestor musi spełnić wymagania, jakie przepisy obowiązującego prawa przewidują dla danych robót budowlanych lub aktualnego stanu inwestycji. Wobec bowiem utraty mocy przez art. 12 ustawy COVD-19 dalsze działania poddane są stanowi prawnemu wynikającemu z ogólnych przepisów prawa, które na mocy tego artykułu zostały wyłączone ze stosowania. W związku z powyższym do robót budowlanych zwolnionych z procedur budowlanych, od 5 września br. zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy - Prawo budowlane. Powyższe odnosi się także do sieci i urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zrealizowanymi w trybie ustawy COVID-19."

Organ odwoławczy wywiódł także, że wyłączenie w konkretnych przypadkach stosowania ustawy P.b. przez specustawę nie spowodowało wyłączenia uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Nadal organy te mogły ustalać w ramach kontroli, czy prawidłowo wdrożono uproszczony tryb realizacji inwestycji wynikający z art. 12 specustawy, a więc czy wyłącznym celem podjętych działań jest "przeciwdziałanie COVID-19". W przypadku ustalenia braku podstaw do zastosowania tego uproszczonego trybu, ma zastosowanie ustawa P.b., a organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Zdaniem PWINB, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XV kondygnacji naziemnych), z garażami, instalacjami oraz zagospodarowaniem terenu, według opisu przedłożonego przez inwestora, jest prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera i nie stanowi działania w trybie art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Analogiczne stanowisko zajął Prezydent Miasta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazując organom nadzoru budowlanego informację inwestora z [...] maja 2020 r. wraz z jej uzupełnieniem z [...] maja 2020 r. Organ odwoławczy zauważył, że zawarty w art. 12 ust. 1 specustawy katalog ustaw wyłączonych ze stosowania miał charakter zamknięty, a więc konieczne było przestrzeganie pozostałych regulacji prawnych mających zastosowanie w danych przypadkach, w tym np. przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska czy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także aktów prawa miejscowego wydanych na ich podstawie. Dlatego dokonano oceny inwestycji pod względem zgodności z prawem miejscowym ustalając obowiązywanie na tym obszarze uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...]) - etap I, wprowadzającej szczegółowe wskaźniki, parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym ograniczającej dopuszczalną wysokość budynków do maksimum 12 m.

Zdaniem PWINB, niedopuszczalne jest wykorzystywanie regulacji specustawy w celach innych niż wynikające z zaistniałego stanu epidemicznego. Inwestor, decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 specustawy, powinien mieć świadomość jaki był cel tej ustawy oraz ustaw następnych tworzonych w związku z sytuacją epidemiczną. Powinien więc być świadom czasowego obowiązywania art. 12 i 12b wymuszającego konieczność realizacji inwestycji w krótkim czasie, tak aby mogły zostać wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-CoV-2. Tymczasem wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w przepisach specustawy, bowiem inwestycja ma cel komercyjny. Ponadto występuje kolizja z przepisami prawa miejscowego, a finalnie – pomimo wskazania [...] maja 2020 r. jako terminu rozpoczęcia robót budowlanych – inwestor rozpoczął roboty [...] września 2020 r., tj. na dwa dni przed utratą mocy spornych w sprawie przepisów specustawy, co miało też znaczenie dla ich kwalifikacji jako samowoli budowlanej oraz dla zastosowania przepisu art. 48 P.b. sprzed nowelizacji. PWINB wskazał na wyrok NSA w sprawie II OSK 1531/20 wywodząc, że samowola budowlana stanowi najbardziej jaskrawy wyraz lekceważenia przepisów prawa budowlanego, a zastosowanie w takiej sytuacji trybu z art. 50-51 P.b., przewidzianego dla mniej jaskrawych form naruszenia tych przepisów, a przede wszystkim niewiążącego się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, uprzywilejowanym traktowaniem jednych kategorii inwestorów, w stosunku do innych, dopuszczających się takiej samej samowoli budowlanej. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie rażące naruszenie przez Spółkę obowiązujących przepisów (rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego do XV kondygnacji bez uzyskania pozwolenia na budowę i poszanowania przepisów prawa budowlanego dotyczącego prowadzenia robót budowlanych, tj. wymogu ustanowienia kierownika budowy, prowadzenia dziennika budowy, tablicy informacyjnej na budowie, planu bioz itp.) – zastosowano procedurę najsurowszą. Uwzględniono planowany zakres inwestycji, ograniczenia i niebezpieczeństwo wynikające z kontynuacji robót budowlanych dla pobliskiej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, a także niezgodność z planem miejscowym oraz ekonomikę procesową i konsekwencje finansowe związane z wdrożeniem procedury legalizacyjnej (jak dla inwestycji kategorii XIII: inne budynki mieszkalne, której przypisana jest wysoka opłata legalizacyjna, zależna od kubatury budynku). Powyższe uzasadniało, zdaniem PWINB, zastosowanie jako najbardziej racjonalnego rozwiązania, nakazania zasypania wykopu i odesłanie inwestora do procedury uzyskania pozwolenia na budowę.

VI. Skargę na decyzję PWINB złożył do sądu administracyjnego inwestor – "K. Spółka z o.o." Spółka komandytowa w B.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 19 i art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych przez niestwierdzenie nieważności decyzji PINB z 22 grudnia 2020 r. wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej ze względu na wyłączenie w art. 12 ust. 1 specustawy przepisów ustawy P.b., a tym samym wyłączenie kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, do których zalicza się sporna inwestycja;

2) art. 12 ust. 1 specustawy w związku z art. 6 K.p.a. przez nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny związku spornej inwestycji z celem przeciwdziałania COVID-19, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów P.b. mimo wyłączenia tych przepisów na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy;

3) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 12 specustawy przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, co przejawiało się m.in. w bezpodstawnym uznaniu przez PWINB interpretacji art. 12 specustawy wydanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii za powszechnie obowiązującą wykładnię prawa (wykładnię autentyczną), w sytuacji gdy posiada ona rangę interpretacji urzędniczej stanowiącą analogię wykładni potocznej, a zatem nie stanowi powszechnego, wiążącego źródła prawa;

4) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez bezpodstawne uznanie, iż komercyjny charakter działalności inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy;

5) art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. przez niestaranne uzasadnienie decyzji, w którym organ:

a) nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że komercyjny charakter inwestycji nie jest związany z przeciwdziałaniem COVID-19, przez co motywy decyzji są niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania;

b) nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, co uniemożliwiło skarżącej poznanie motywów decyzji organu i prawidłowe sformułowanie zarzutów.

Jak wskazała Spółka, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie gdyby sąd uznał, że istnieje podstawa prawna do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego czynności w niniejszej sprawie, zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.:

1) art. 48 ust. 1 P.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - przez niezasadne zakwalifikowanie inwestycji jako samowoli budowlanej i wykluczenie możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji prowadzenia inwestycji w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

2) art. 6, 8 § 1 oraz 9 K.p.a. w związku z art. 48a ust. 1 P.b. przez brak prawidłowego pouczenia w skarżonej decyzji co do możliwości złożenia wniosku o legalizację;

3) art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego

udziału w każdym stadium postępowania, w tym przeprowadzenie oględzin bez uprzedniego zawiadomienia oraz uniemożliwienie uczestnictwa w kontrolach;

4) art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji organu pierwszej instancji przed upływem terminu do przedstawienia przez Spółkę stanowiska w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. zawiadomienie z [...] grudnia 2020 r. o wyznaczeniu 7-dniowego terminu na wypowiedzenie się Spółka odebrała [...] grudnia 2020 r., a zatem termin na złożenie wypowiedzi upływał 28 grudnia 2020 r. (art. 57 § 4 K.p.a.), podczas gdy decyzję PINB wydał [...] grudnia 2020 r.;

5) art. 7 § 1 w związku z art. 66a § 3 K.p.a. przez prowadzenie akt sprawy i jej metryki w sposób niezgodny z przepisami prawa, co przejawiało się w szczególności w: a) nieprawidłowym sposobie sporządzenia protokołu oględzin (nie wskazano kim są i jaką rolę w postępowaniu pełnią osoby uczestniczące w czynności); b) nieuprawnionym odręcznym poprawieniu treści zawiadomienia z [...] października 2020 r.; c) prowadzeniu postępowania wyjaśniającego po zawiadomieniu stron o zebraniu pełnego materiału dowodowego i wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się; d) nieprawidłowym ustaleniu terminu na złożenie końcowej wypowiedzi na [...] grudnia 2020 r., podczas gdy termin upływał [...] grudnia 2020 r.; e) braku wszystkich dokumentów w aktach sprawy, w tym w szczególności odpowiedzi Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. na wniosek PINB z [...] września 2020 r. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (brak jest w metryce sprawy oznaczenia daty podjętej czynności, osoby podejmującej czynność oraz określenia podejmowanej czynności; pod numerem 7 w aktach sprawy znajduje się jedynie koperta zatytułowana "dane wrażliwe", w związku z czym Spółka nie wie czy PINB uzyskał odpowiedź z Departamentu Geodezji, a jeśli tak to dlaczego dokumentów tych nie włączono do akt sprawy, ewentualnie z jakich powodów zostały one wyłączone bez wydania postanowienia w tym zakresie - naruszenie art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 74 § 2 K.p.a.).

Uzasadniając zarzuty, identycznie jak w odwołaniu Spółka wskazała na brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a taką jest sporna w przedmiotowej sprawie inwestycja, co do której dopełniono wszystkich wymogów jej realizacji na podstawie art. 12 specustawy. Tym samym organy nadzoru budowlanego orzekały z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 19 i 20 K.p.a.), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji. Zdaniem skarżącej, skoro art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie m.in. przepisów P.b., to ani organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani organy nadzoru budowlanego nie mają umocowania do podejmowania jakichkolwiek działań w stosunku do inwestycji realizowanych w związku z przeciwdziałaniem Covid-19. Stanowisko to potwierdził PINB w piśmie z [...] czerwca 2020 r. a następnie w piśmie z [...] lipca 2020 r. i jest ono zasadne w świetle treści art. 6 K.p.a., zwłaszcza że organy te - jak wynika z art. 12 ust. 4 specustawy – są upoważnione do działania w stosunku do takich inwestycji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w sprawie nie miało miejsca. Skarżąca wskazała, że utrata mocy obowiązującej przepisu art. 12 specustawy z dniem [...] września 2020 r. (na podstawie art. 36 tej ustawy) i brak przepisów przejściowych nakazujących stosowanie ogólnych zasad P.b. do inwestycji rozpoczętych na ww. podstawie powoduje, iż roboty budowlane tak rozpoczęte, w tym sporna inwestycja, są legalne i nie wymagają stosowania P.b. W takiej sytuacji powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia (wskazała wyrok w sprawie II GSK 1016/18). Utrata mocy obowiązującej przepisu art. 12 specustawy skutkuje jedynie tym, iż obecnie nie jest możliwe złożenie na tej podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, jednak roboty budowlane rozpoczęte w czasie obowiązywania ww. regulacji są legalne i w stosunku do nich w dalszym ciągu nie mają zastosowania przepisy P.b. Dlatego też niezrozumiałe jest wskazywanie przez organy, iż roboty budowlane przy spornej inwestycji nie zostały zakończone przed [...] września 2020 r., w którym to dniu przedmiotowy przepis art. 12 specustawy utracił moc. Zdaniem skarżącej, nikt nie jest uprawniony do oceny, czy prowadzona inwestycja realizuje cel przeciwdziałania COVID – 19. Jak wskazała, podobnie rzecz się ma w przypadku projektu budowlanego, w który nie może ingerować organ administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 35 P.b.

Skarżąca przedstawiła w jaki sposób rozumie przeciwdziałanie Covid-19 realizowane przez sporną inwestycję. Wyjaśniła, że pogorszenie sytuacji materialnej obywateli i trudności w zakupie nieruchomości o zamierzonym metrażu uzasadniają wyłączenie warunków technicznych określających m.in. minimalną powierzchnię mieszkań; ustawodawca "przeciwdziałanie Covid-19" zdefiniował szeroko jako umożliwienie realizowania tego celu na wszystkie możliwe sposoby, w tym również budowę wszelkich obiektów wspomagających wysiłki państwa i społeczeństwa w walce z epidemią oraz poszerzających bazę do udzielania świadczeń zdrowotnych. Dlatego Spółka w inwestycji "[...]" zaprojektowała blok z mieszkaniami o niewielkim metrażu, wykonywanych w konstrukcji mieszanej, w tym lekkiej szkieletowej a przez to tańszych i bardziej dostępnych dla osób dotkniętych skutkami kryzysu, zwłaszcza młodych (powołała się na międzynarodowe badania). Ponadto, w ocenie Spółki, realizacja inwestycji wpłynie na powstanie nowych miejsc pracy zarówno na etapie budowy jak i funkcjonowania obiektu. Także zaprojektowano szczególne rozwiązania technologiczne, m.in. montaż przepływowych lamp sterylizujących: bakteriobójczych, wirusobójczych przystosowanych do pracy ciągłej obniżających przez sterylizację powietrza stężenie mikroorganizmów, tj. wirusów, bakterii, zarodników grzybów, montaż lamp sterylizujących UVC generujących ozon, montaż systemu naściennych, bezdotykowych termometrów medycznych z zaawansowaną technologią podczerwieni, zastosowanie mat dezynfekcyjnych przy wejściu do budynku, montaż bezdotykowych automatycznych dozowników na płyny/żele dezynfekcyjne, zastosowanie odpowiednich środków ochrony i dezynfekcji ludzi, jak również ułatwienie zakupów i dostaw, w tym np. żywności przez zastosowanie m.in. systemu śluz dezynfekcyjnych (opis rozwiązań ujęto w załączniku nr 4 do skargi). Spółka wskazała, że zapewniono objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad robotami przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a specustawy (art. 12 ust. 5 specustawy).

Zdaniem skarżącej, prowadzenie działalności komercyjnej również może przeciwdziałać Covid-19, w tym zwalczać skutki społeczno-ekonomiczne epidemii. Zwłaszcza że przeciwdziałanie COVID-19 pierwotnie oznaczało wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków wirusa, a z dniem 31 marca 2020 r. znowelizowano art. 2 ust. 2 specustaw "przez zwrócenie szczególnej uwagi na społeczno-gospodarcze skutki epidemii". W jej ocenie, w sytuacji dużego stopnia ogólności przepisów, braku wskazówek interpretacyjnych dla organów oraz wobec treści art. 7a § 1 K.p.a. nakazującego wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony - karanie obywateli, którzy w dobrej wierze zastosują się do ogólnych przepisów, jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2 Konstytucji RP). Niezrozumiałe jest również, zdaniem skarżącej, powoływanie się przez organy na obecne brzmienie specustawy i wyprowadzanie, że z jej regulacji będą mogły korzystać wyłącznie podmioty lecznicze lub inne za zgodą wojewody, zwłaszcza że znowelizowana specustawa także nie przyznała nadzorowi budowlanemu uprawnień w stosunku do robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Spółka także wywiodła, że ustawa Prawo przedsiębiorców ma zastosowanie wobec wszelkiej aktywności przedsiębiorców na gruncie różnych dziedzin prawa, a przepisy specustawy nie regulowały podjęcia przez przedsiębiorców działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19. Dlatego ingerencja organów nadzoru budowlanego ma charakter samowolnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, podczas gdy działalność Spółki przy spornej inwestycji znajduje umocowanie w art. 12 specustawy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych Spółka wywiodła, że: uzasadnienie decyzji PINB jest lakoniczne i niedbałe, nieprawidłowo określa inwestora jako M. K. Spółka z o.o. Spółka komandytowa, podczas gdy inwestorem jest K. Spółka z o.o. Spółka komandytowa; PWINB nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania (a jedynie do wybranych), w szczególności nie wyjaśnił klarownie przesłanek wydania decyzji nakazującej likwidację wykopu; wbrew ustaleniom organów, roboty budowlane na nieruchomości nie zostały rozpoczęte na dwa dni przed wygaszeniem mocy obowiązującej przepisów specustawy, tj. w dniu [...] września 2020 r., bowiem w ramach realizowanej budowy inwestor dokonał wcześniej rozbiórki tymczasowego, nietrwale połączonego z gruntem budynku handlowego typu kiosk, co potwierdziła wizja lokalna PINB z [...] czerwca 2020 r.

Odnośnie zarzutów naruszenia regulacji P.b. Spółka wskazała, że:

- rzeczywiste wszczęcie postępowania nastąpiło wobec niej [...] października 2020 r. (doręczenie skarżącej pierwszej korespondencji związanej z przedmiotowym postępowaniem, którą było wezwanie PINB z [...] października 2020 r.), zatem – na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – znajduje zastosowanie P.b. w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r. Wszczęcie postępowania następuje bowiem w momencie powzięcia wiedzy w tym zakresie przez ostatnią ze stron (wskazała wyroki w sprawach VII SA/Wa 278/20 oraz II GSK 3776/17). Wcześniejsze pisma organ kierował pod nieprawidłowy adres, co wykluczało przyjęcie fikcyjnego doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.;

- nie powstał również obiekt budowlany ani jego część (w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.), bowiem powstał wykop ziemny, a przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma zastosowanie wyłącznie do obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Także przepis art. 48 P.b. stosuje się jedynie w przypadku bezwzględnej samowoli budowlanej, gdyż w przypadku budów realizowanych na podstawie pozwolenia/zgłoszenia powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50-51 P.b.;

- istnieje możliwość legalizacji inwestycji, bowiem w informacji zgłoszono budynek do XV kondygnacji naziemnych, a więc budynek IV kondygnacyjny inwestor może doprowadzić do stanu zgodnego z planem miejscowym. Spółka wskazała, że uchwała w sprawie planu miejscowego była kontrolowana w sprawie II SA/Bk 369/20 także odnośnie zapisu ograniczającego wysokość budynków, a wyrok w tej sprawie został zaskarżony skargą kasacyjną;

- skarżąca scharakteryzowała procedurę legalizacyjną uregulowaną w przepisach P.b. obowiązujących od 19 września 2020 r. i wywiodła, że nie pouczono jej o prawie złożenia wniosku o legalizację.

W pozostałym zakresie Spółka wskazała, że:

- przeprowadzone w postępowaniu kontrole i oględziny są niezgodne z prawem, bowiem nie miały podstawy prawnej wobec wyłączenia kompetencji organów nadzoru budowlanego, a także wobec ich przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz bez zawiadomienia skarżącej (czynności przeprowadzono [...] września, [...] października i [...] grudnia 2020 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania Spółka otrzymała [...] października 2020 r.);

- czynności kontrolne przeprowadzone [...] września i [...] grudnia 2020 r. odbyły się bez udziału inwestora, a więc z naruszeniem art. 81a ust. 2 P.b.;

- nieprawidłowe prowadzenie akt sprawy uniemożliwiło stronie pełne skorzystanie z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, z uwagi na panujący w aktach sprawy chaos, brak niektórych dokumentów czy zły sposób ich sporządzania.

VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podtrzymał.

VIII. W trakcie postępowania skarżąca uzupełniała stanowisko w pismach procesowych z 21 kwietnia 2020 r., 12 maja 2020 r. oraz 25 maja 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

IX. Skarga podlega oddaleniu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do konieczności odpowiedzi na następujące pytania: czy sporna inwestycja, o której realizacji inwestor poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z 15 maja 2020 r. (uzupełnionym 19 maja 2020 r.) na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy, ma związek z przeciwdziałaniem Covid-19; czy organy nadzoru budowlanego uprawnione są do kwalifikacji inwestycji jako "związanej z przeciwdziałaniem Covid-19"; które przepisy Prawa budowlanego, tzn. w brzmieniu sprzed czy po 19 września 2020 r., powinny mieć w sprawie zastosowanie w sytuacji ustalenia, że inwestycja nie kwalifikuje się jako "związana z przeciwdziałaniem Covid-19"oraz czy organ zastosował właściwe przepisy?

Zdaniem sądu, wszystkie powyższe kwestie organy nadzoru budowlanego rozstrzygnęły w sprawie niniejszej bez naruszenia prawa.

X. Zgodnie z art. 12 specustawy (w brzmieniu na datę wpływu informacji z [...] maja 2020 r. do Prezydenta Miasta B.), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (ust. 1); prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2); w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych (ust. 3 pkt 1).

Bezsporne w sprawie jest, że inwestor w piśmie z 15 maja 2020 r. (uzupełnionym w piśmie z [...] maja 2020 r.) wskazał rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia jako [...] maja 2020 r., co stanowi spełnienie wymagań formalnych wynikających z art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 specustawy. Spełnienie ww. wymagań formalnych informacji nie oznacza jednak – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki - automatycznego wyłączenia kompetencji właściwych organów administracji publicznej do skontrolowania czy zamierzenie inwestycyjne informującego jest zgodne z prawem, w szczególności czy spełnia przesłankę pozostawania w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 (vide identycznie WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 367/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

XI. Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę informacji z [...] maja 2020 r., ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu Covid-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Nie może ujść uwadze, że wykładnia powyższej regulacji, a w konsekwencji i art. 12 ust. 1 i 2 specustawy, dopiero kształtuje się w orzecznictwie tak organów administracji jak i sądów administracyjnych. Już jednak z wydanych wyroków wynika, że wykładnia ta musi uwzględniać kwestie fundamentalne dla istoty prawa budowlanego, a także kwestie leżące u podstaw wprowadzenia specustawy.

Po pierwsze zauważyć trzeba, że proces budowlany jest procesem reglamentowanym i był takim – jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 72/21 - począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 ze zm.), przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), aż po obecną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Uzasadnieniem tej reglamentacji jest konieczność ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora, w tym prawa własności oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp. W konsekwencji każdy przepis zwalniający od tej reglamentacji i oparty na przesłance "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" musi być traktowany jako regulacja szczególna, wyjątkowa, podlegająca zawężającej a nie rozszerzającej wykładni.

Po wtóre, również dostrzeżone w sprawie II SA/Kr 72/21, przepis art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie przepisów wskazanych w nim ustaw oraz aktów planistycznych przy prowadzeniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pod jednym tylko warunkiem – realizacji inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Inwestor działający w trybie art. 12 specustawy otrzymał więc niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich tych ustaw. To również uzasadnia interpretowanie przesłanki "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" niezwykle rygorystycznie i zawężająco.

Po trzecie, istotne jest wprowadzenie przez ustawodawcę czasowego ograniczenia obowiązywania art. 12 specustawy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 specustawy, przepis art. 12 miał utracić moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie specustawy (co faktycznie nastąpiło). Oznacza to, że działania podejmowane na podstawie art. 12 miały się zakończyć wraz z utratą jego mocy, co ma istotne znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako spełniającej bądź nie przesłanki z tego przepisu.

Po czwarte, brak przepisów przejściowych również wskazywał, że kolejne regulacje mogą być zupełnie inne, co w rzeczywistości nastąpiło. W dniu 28 października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem Covid-19 (Dz. U. poz. 2112), która weszła w życie 29 listopada 2020 r. W jej art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem więc sądu, z woli ustawodawcy od 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw Covid-19 zawężono do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h specustawy, zaś odstąpienie od stosowania przepisów wskazanych ustaw wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami art. 12 specustawy. Potwierdza to tylko, że okres obowiązywania przepisu art. 12 (w związku z art. 2 ust. 2) specustawy i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne pozostające "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" - i co najistotniejsze w sprawie niniejszej zwalniające z reglamentacji Prawa budowlanego - ustawodawca uznał za zamknięte.

Całokształt powyższego wskazuje, że "przeciwdziałanie Covid-19" zamierzone w art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy miało w swym pierwotnym założeniu przynieść efekt natychmiastowy, minimalizujący procedury formalno-prawne mogące wykluczać stworzenie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii. To mając na uwadze nie ma podstaw aby kwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, zgodnie z którym działalność komercyjna (deweloperska) skarżącej Spółki nie wpisuje się w powyższe założenie co do celu art. 12 specustawy. Ocena organów jest prawidłowa, uwzględnia szczególny charakter regulacji art. 12 oraz kontekst jej wprowadzenia. Wbrew zarzutom naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., organy nie poprzestały wyłącznie na wskazaniu na komercyjny charakter działalności inwestora, ale obszernie uargumentowały dlaczego, w ich ocenie, działalność ta nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Wskazały, że przeciwdziałanie Covid-19 ma istotnie zwalczać (ograniczać, zapobiegać, bronić przed) Covid-19, a jeśli działalność inwestora służy (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi, nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie. Stanowisko to należy zaakceptować. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działalność skarżącej Spółki, w tym także inwestycja pod nazwą "[...]", skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (vide obszerna argumentacja w skardze oraz w kolejnych pismach procesowych Spółki dotycząca zapewnienia dostępności mieszkań w spornej inwestycji dla ludzi dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z epidemią, przy czym bezspornie dostępność tę skarżący chce zapewnić przez sprzedaż mieszkań). Jednocześnie zapewnienie zainstalowania szeroko opisanych rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji (system dostaw towarów przez śluzy) jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań a nie głównym celem inwestycji. Zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające Covid-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Trafnie organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, iż przepis art. 2 ust. 2 specustawy został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że rozszerzono definicję "przeciwdziałania Covid-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych". Skarżąca Spółka zmianie tej nadaje istotne znaczenie wyprowadzając ekonomiczne uzasadnienie "przeciwdziałania Covid-19" dla swojej inwestycji, która ma zwiększyć na rynku ilość lokali mniejszych, tańszych, a przez to dostępnych dla osób dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z Covid-19. Skarżący jednak konsekwentnie pomija, że przepis art. 2 ust. 2 specustawy - także w ww. zmienionym brzmieniu - nadal powinien być interpretowany w ten sposób, aby likwidacja skutków Covid-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem w przypadku skarżącego głównym profilem jego działalności nie jest osiągnięcie ww. efektu a jedynie deklarowane uczestniczenie w zwalczaniu pandemii. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2265/20, "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVIDu".

Nie zasługuje również na podzielenie argument o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanej wyżej wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 i – zgodnie ze wskazanym przepisem – może co najwyżej oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, nie jest jednoznaczne z tym, że już dysponuje zgodą czy nawet porozumieniem organu właściwego do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19 w rozumieniu jak przedstawiły organy w zaskarżonej decyzji i sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Zdaniem sądu, "skorzystanie" przez organy nadzoru budowlanego z interpretacji przepisów specustawy sformułowanej przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na interpelację poselską oraz interpretacji sformułowanej przez Ministerstwo Zdrowia czy Główny Inspektorat Sanitarny, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Umieszczając te stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uczynił z nich część własnej argumentacji, realizując tym samym zasadę przekonywania (art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.). Natomiast okoliczność, że poglądy organów centralnych są wykładnią urzędniczą a nie autentyczną nie ma większego znaczenia w sprawie wobec faktu, że argumentacja w nich zawarta jest trafna, odwołuje się do przesłanek systemowych i celowościowych, które należy zaakceptować. Kwalifikacja wykładni jako urzędniczej nie pozbawia jej tylko z tego powodu słuszności.

Z kolei w kontekście zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis art. 12 specustawy nie nakłada obowiązków bądź ograniczeń, ale właśnie od przewidzianej prawem reglamentacji zwalnia, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. już z tego tylko powodu nie ma racji bytu.

XII. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż złożenie informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy i wskazanie na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" wyklucza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli takiej inwestycji, w tym z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 specustawy. Zdaniem sądu, założeniem ustawodawcy nie było zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 specustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy wskażą na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Taka interpretacja prowadzi do akceptowania nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Tymczasem właśnie sformułowanie warunku "przeciwdziałania Covid-19" wskazuje, że jego spełnienie musi podlegać weryfikacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia, uprawnia do wniosku że właściwe do weryfikacji są organy nadzoru budowlanego. W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżąca Spółka argumentuje o zmianie stanowiska przez organy nadzoru budowlanego, które w pismach sprzed wszczęcia kontrolowanego postępowania miały ją oraz inne organy administracji publicznej informować o braku swojej właściwości. Jednak pism tych nie załączono do akt sprawy, zaś sąd nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Formułowane poza kontrolowanym postępowaniem administracyjnym poglądy organów nie są punktem odniesienia przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji.

XIII. Skoro prawidłowo ustaliły organy, że sporna inwestycja nie pozostaje "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" w rozumieniu art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 specustawy, to zastosowanie miały przepisy P.b. Zdaniem sądu, bez naruszenia prawa organy zastosowały tę ustawę w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), dalej: ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Z przepisu art. 61 K.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1); o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Regulacja ta dotyczy sposobów wszczęcia postępowania administracyjnego oraz obowiązku powiadomienia o wszczęciu postępowania, natomiast nie przesądza momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności urzędowej w sprawie, której postępowanie dotyczy, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę. Innymi słowy, wszczęcie następujące z momentem podjęcia pierwszej czynności w sprawie wymaga usankcjonowania tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia ich udziału w sprawie i podjęcia swoich praw. Wskazuje się, że warunek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania nie oznacza, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data doręczenia stronie powiadomienia o jego wszczęciu, bowiem może to być również data pierwszej innej czynności, o której stronę zawiadomiono (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska. M. Wilbrandt - Gotowicz, komentarz aktualizowany do K.p.a., System Informacji Prawnej Lex, teza 9 do art. 61 K.p.a. oraz powoływane przez skarżącego wyroki w sprawach VII SA/Wa 278/20 oraz II GSK 3776/17).

Zdaniem sądu, okoliczność, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek podjęcia wobec strony pierwszej czynności, o której zawiadomiono, nie może być jednak podstawą do wyprowadzania wniosków, jak czyni to skarżąca Spółka, iż skuteczne wszczęcie postępowania następuje dopiero z momentem zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Takie rozumowanie blokowałoby w wielu przypadkach prowadzenie postępowania administracyjnego gdyby okazało się, że spośród wielu stron adres choćby jednej z nich nie jest znany. Odróżnić należy moment wszczęcia postępowania (i późniejsze usankcjonowanie tego faktu zawiadomieniem wszystkich stron) od zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może być podstawą zarzutu odwołania (art. 10 § 1 K.p.a.), bądź podstawą wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na niezawinione pozbawienie strony udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W sprawie niniejszej PINB wszczął postępowanie przed [...] września 2020 r., co uzasadnia zastosowanie przepisów P.b. w brzmieniu sprzed tej daty na podstawie art. 25 ustawy nowelizującej. Pierwszą czynnością w postępowaniu w przedmiocie zgodności z prawem realizacji spornej inwestycji było zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu oraz przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] października 2020 r. zawarte w piśmie z [...] września 2020 r. znak [...] (k. 9 akt adm.), które zostało skierowane do wszystkich stron postępowania, tj. do Zarządu Dróg Miejskich w B. (doręczenie [...] września 2020 r.), Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. (doręczenie [...] września 2020 r.) oraz do skarżącej Spółki jako inwestora (korespondencja złożona do akt ze skutkiem doręczenia na [...] października 2020 r.). Pierwszej skutecznej czynności w sprawie dokonano zatem przed [...] września 2020 r. i było to zawiadomienie dwóch stron o wszczęciu postępowania oraz zamiarze przeprowadzenia oględzin. Zdaniem sądu, "usankcjonowano" to wszczęcie faktem zawiadomienia skarżącej Spółki ze skutkiem na [...] października 2020 r., co jednak nie zmienia samej daty wszczęcia jako [...] września 2020 r.

XIV. Nie można również skutecznie zarzucić organom bezpodstawnego zastosowania przepisu art. 48 P.b. w "starym" brzmieniu (sprzed 19 września 2020 r.), podczas gdy – zdaniem Spółki – jeśli istniały podstawy do zastosowania P.b., to wyłącznie art. 50-51 tej ustawy w poprzednim brzmieniu. Niezasadnie skarżąca wywodzi, że skoro przepis art. 48 ust. 1 P.b. dotyczy "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego", to zrealizowanie "zaledwie" wykopu wyklucza zastosowanie tego przepisu.

Wskazać trzeba, że w informacji z [...] maja 2020 r. inwestor zgłosił zamiar realizacji obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego do XV kondygnacji naziemnych wraz z garażami, instalacjami i zagospodarowaniem terenu, na którego wykonanie powinien uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 P.b.). Przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wymagających pozwolenia na budowę, a dopuszczalność wdrożenia trybu w nim uregulowanego nie jest uwarunkowana etapem realizacji tej inwestycji, czy inaczej stopniem zaawansowania prac przy obiekcie wymagającym pozwolenia na budowę. Tak jak nie uzyskuje się zgód formalnoprawnych na realizację inwestycji budowlanej dopiero w sytuacji przystąpienia do wykonywania konstrukcyjnych elementów obiektu (po wytyczeniu w terenie, wykonaniu wykopu pod fundamenty), tak nie kwalifikuje się robót budowlanych do trybu legalizacji w zależności od stopnia ich zaawansowania. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2020 r. w sprawie II SA/Gd 659/19, przepis art. 50 ust. 1 P.b. - nakreślając przesłanki wdrożenia trybu naprawczego - wiąże go z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., a zarazem związanymi z realizacją robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane to budowa, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Zatem, zasadniczo trybem naprawczym objęte są roboty budowlane inne niż stanowiące budowę. Natomiast niewątpliwie z budową obiektu budowlanego (na wstępnym jej etapie) mamy do czynienia w sprawie niniejszej, o czym przesądza treść informacji z 15 maja 2020 r.

XV. Trafnie również organy nadzoru budowlanego ustaliły brak podstaw do wstrzymywania procesu budowlanego a istnienie podstaw do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w przedmiocie legalności inwestycji.

Jeśli, jak wyżej wywiedziono, miał zastosowanie przepis art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., to nie miał zastosowania przepis art. 48 ust. 1 i art. 48a P.b. w aktualnym brzmieniu przewidujący obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i umożliwienie stronie złożenia wniosku o legalizację. Z kolegi przepis art. 48 ust. 1 P.b. w poprzednim brzmieniu uzależniał wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organy ustaliły, że na terenie spornej inwestycji obowiązuje uchwała nr VIII/116/19 Rady Miasta Białystok z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w B. (rejon ul. M. Skłodowskiej-Curie) – etap I (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1737 ze zm.), w której § 38 ust. 3 pkt 1 lit. "d" tiret drugie wprowadzono ograniczenie wysokości budynków do maksimum 12 m. Tymczasem skarżąca Spółka, według informacji z [...] maja 2020 r., zamierza zrealizować budynek mieszkaniowy wielorodzinny do XV kondygnacji naziemnych a więc znacznie ponad wysokość przewidzianą w planie miejscowym. Nietrafnie Spółka odpiera zarzut niezgodności inwestycji z planem miejscowym wskazaniem, iż określenie "do XV kondygnacji naziemnych" oznacza możliwość zrealizowania budynku o wysokości do 12 m a więc i zalegalizowania inwestycji. Należy zauważyć, że ani w procedurze poprzedzającej rozpoczęcie robót budowlanych (uzyskanie pozwolenia na budowę), ani w procedurze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie ma miejsca na nieprecyzyjne określenie przedmiotu inwestycji, zwłaszcza jeśli chodzi o wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nie jest możliwe realizowanie tego typu inwestycji z zakresowym określeniem wysokości obiektu "do", m.in. z uwagi na konieczność zbadania zgodności projektu budowlanego z konkretnymi przepisami o warunkach technicznych (np. w zakresie przesłaniania). Skoro inwestor poinformował o zamiarze realizacji inwestycji "do XV kondygnacji naziemnych" oznacza to, że zamierza zrealizować maksymalnie XV kondygnacji, a to jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Wyjaśnić należy, że w procedurze legalizacyjnej z art. 48 P.b. (przed 19 września 2020 r.) organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązując do spełnienia obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b., w tym do przedłożenia projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.) – nie wskazuje inwestorowi w jaki sposób sporządzić projekt budowlany aby był zgodny z obowiązującym planem miejscowym, ale ocenia realizowaną już, konkretną inwestycję. Kwestia jej zgodności z planem musi być oceniona przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem warunkuje dopuszczalność wydania tego postanowienia i możliwość legalizacji. Kwestię tę organ rozstrzyga na podstawie ustalonej charakterystyki inwestycji. W sprawie niniejszej określenie "do XV kondygnacji naziemnych" pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, zatem o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie mogło być mowy, co trafnie oceniły organy.

Nie ma też wpływu na wynik sprawy niniejszej złożenie przez skarżącą Spółkę skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 369/20 ze skargi tej samej Spółki na uchwałę w sprawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem tym sąd stwierdził nieważność części zapisów ww. uchwały, natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie obejmującym m.in. zarzut niezgodności z prawem § 38 uchwały, w którym znajduje się regulacja ograniczająca wysokość zabudowy do 12 m. Oznacza to, że § 38 ust. 3 pkt 1 lit. "d" planu miejscowego pozostaje w obrocie prawnym jako regulacja wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.

XVI. Zdaniem sądu, niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162). Z art. 8 tej ustawy wynika, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. A zatem przedsiębiorca może podejmować każdą aktywność, która nie jest prawnie zakazana, a zobowiązanie do określonych zachowań musi wynikać z przepisów prawa. Jednakże wolności przedsiębiorcy do czynienia tego, co nie jest zakazane przez prawo, nie można utożsamiać z pełną swobodą zachowań, gdyż porządek prawny wyznacza granice tej wolności. W sprawie niniejszej owym porządkiem prawnym był zarówno przepis art. 12 specustawy, jak też przepisy ustawy P.b., z których wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej przez Spółkę inwestycji. Jak wykazano, sporna inwestycja nie mieściła się w ramach art. 12 specustawy, a zatem zastosowanie miały przepisy P.b. Reguła więc z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców nie miała w tym przypadku zastosowania, gdyż inwestycja jest niezgodna z przepisami P.b. (brak pozwolenia na budowę).

Dodać również należy, że czynności kontrolne w sprawie niniejszej (7 września i 7 grudnia 2020 r.) przeprowadzone zostały przez PINB nie w ramach kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców pod rządami ustawy Prawo przedsiębiorców, tylko na podstawie przepisu art. 81 ust. 4 P.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Kontrole uregulowane w Prawie przedsiębiorców oraz w Prawie budowlanym są niezależnymi od siebie trybami mającymi za przedmiot inne zakresy kontroli i inne regulacje.

XVII. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, iż pierwszą korespondencję do niej kierowano na nieprawidłowy adres. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie z 15 września 2020 r. skierowano na adres "K. Spółka z o.o. Spółka komandytowa, ulica [...]". Adres ten został wskazany w informacji z [...] maja 2020 r., w jej uzupełnieniu z [...] maja 2020 r., a także wynikał z ewidencji gruntów i budynków (informacja z Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków UM w B. w kopercie z adnotacją "Dane wrażliwe", k. 7 akt adm.). Analiza awizowania odzwierciedlonego na kopercie, w której przesłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania i o oględzinach wyznaczonych na [...] października 2020 r., wskazuje że nie doszło do naruszenia art. 44 K.p.a. Wystąpił więc skutek doręczenia wynikający z § 4 tego przepisu. Nadto skutek doręczenia nastąpił [...] października 2020 r. ([...] października 2020 r. korespondencję zwrócono do urzędu pocztowego), zatem na siedem dni przed zaplanowanym terminem oględzin (zgodnie z art. 79 §1 K.p.a.). Nie doszło więc w tym zakresie do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.).

Kolejne, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, pisma kierowane do skarżącej Spółki, tj. zawiadomienie z [...] października 2020 r. w trybie art. 36 K.p.a. oraz wezwanie z [...] października 2020 r. do złożenia wyjaśnień organ zaadresował zarówno na dotychczasowy adres (ulica [...]) jak i na nowy adres (ulica [...]). Z akt wynika, że korespondencja kierowana na dotychczasowy adres wróciła po wykonaniu podwójnego awizowania i bez jej odebrania przez adresata, natomiast została doręczona korespondencja kierowana na nowy adres (zwrotne potwierdzenie odbioru pokwitował M. K., k. 21 akt adm.). Z pełnej informacji o skarżącej Spółce wynikającej z Krajowego Rejestru Sądowego (ekrs.ms.gov.pl) wynika, że "K. Spółka z o.o." Spółka komandytowa w B. w dniu [...] października 2020 r. dokonała zmiany danych w rejestrze w zakresie adresu: z dotychczasowego "ulica [...]" na nowy "ulica [...]". A zatem korespondencja do Spółki kierowana była na adres właściwy w dacie jej wysyłania. Dotyczy to zarówno, jak wyżej wykazano, zawiadomienia z [...] września 2020 r. o wszczęciu postępowania oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin (na adres sprzed zmiany), a następnie wysyłanych na nowy adres: zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a. i wezwania do złożenia wyjaśnień – obydwu pism z [...] października 2020 r., pisma z [...] listopada 2020 r. zawierającego ustosunkowanie się organu do wyjaśnień inwestora, kolejnego zawiadomienia z [...] listopada 2020 r. w trybie art. 36 K.p.a. oraz zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r. w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (w którym wyznaczono stronie termin siedmiodniowy na wypowiedzenie się co do materiału dowodowego sprawy). Zdaniem więc sądu, nie może być mowy o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) w sytuacji, gdy korespondencję kierowano w każdym przypadku na właściwy adres skarżącej, a nadto Spółka korzystała z prawa do wypowiedzenia się w sprawie (vide wyjaśnienia w pismach z [...] listopada 2020 r., [...] grudnia 2020 r.), w tym także z prawa do zapoznania się z aktami sprawy (co miało miejsce [...] grudnia 2020 r. przez pracownika skarżącej), co nastąpiło po pisemnym jej poinformowaniu o takiej możliwości (pismo z [...] listopada 2020 r., k. 37 akt adm.).

W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. należy wskazać na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym uchybienie tej normie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, tzn., że gdyby do takiego uchybienia nie doszło wynik sprawy byłby inny. To jednak na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyrok w sprawie II OSK 53/19). Zdaniem sądu, choć faktycznie przedstawiciel Spółki nie uczestniczył w oględzinach [...] października 2020 r. (mimo prawidłowego o nich zawiadomienia, tzn. na właściwy adres i z siedmiodniowym wyprzedzeniem, jak wymaga tego przepis art. 79 § 1 K.p.a.) oraz mimo że decyzję w pierwszej instancji wydano [...] grudnia 2020 r., choć zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. doręczono Spółce [...] grudnia 2020 r. wyznaczając termin siedmiodniowy na wypowiedzenie się – to Spółka nie wykazała w jaki sposób postępowanie PINB uniemożliwiło jej udział w postępowaniu, w tym np. dokonanie konkretnej czynności procesowej mającej znaczenie dla jej interesu prawnego. Należy zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był obszerny. W zasadzie stanowił go wyłącznie protokół oględzin z [...] października 2020 r. oraz informacja z [...] maja 2020 r. z uzupełnieniem (znajdująca się "luzem" w aktach administracyjnych sprawy). Istota sprawy sprowadza się w zasadzie do sporu o wykładnię i zastosowanie norm prawnych, tj. art. 2 ust. 2 i art. 12 specustawy, art. 25 ustawy nowelizującej a w dalszej kolejności art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Spółka dwukrotnie wypowiadała się obszernie przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej (pisma z [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r.), zaś w piśmie z [...] grudnia 2020 r. nadesłanym po wydaniu decyzji PINB złożyła co prawda kolejne wyjaśnienie, a następnie złożyła odwołanie – jednak w żadnym z tych pism nie wykazała, aby przedwczesne wydanie decyzji w pierwszej instancji uniemożliwiło jej skuteczne działanie w sprawie. Nie podważyła również treści protokołu oględzin, w których nie uczestniczyła (stan na gruncie stwierdzony podczas oględzin był stanem faktycznym nieskomplikowanym, sprowadzającym się wyłącznie do ustalenia istnienia na działce nr [...] wykopu o określonych rozmiarach).

Nie stanowi również naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przeprowadzenie 7 grudnia 2020 r. kontroli na miejscu, o której nie poinformowano Spółki jako inwestora. W trakcie tej kontroli doszło wyłącznie do potwierdzenia stanu już stwierdzonego na gruncie wcześniej i nie dokonywano żadnych innych czynności ustalających. Brak udziału strony w tej czynności nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

XVIII. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty dotyczące techniki prowadzenia akt administracyjnych i sporządzania dokumentów do tych akt. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób na wynik sprawy wpływa niewskazanie w protokole oględzin funkcji przeprowadzających tę czynność osób czy odręczne poprawki daty w zawiadomieniu w trybie art. 36 K.p.a. Niepodpisanie fragmentu rysunku planu znajdującego się w aktach sprawy pozostaje bez znaczenia, bowiem plan jako akt prawa miejscowego, składający się z rysunku i tekstu, jest publicznie dostępny, bowiem podlega publikacji w stosownym publikatorze urzędowym. Plan miejscowy powołany w sprawie niniejszej opublikowany został w Dz. Urz. Woj. Podl. pod pozycją 1737. Natomiast do akt włączono dane z ewidencji gruntów i budynków, o które organ wystąpił (informacje znajdują się w kopercie z oznaczeniem "dane wrażliwe").

W pozostałym zakresie wskazać należy, że: PWINB prawidłowo oznaczył stronę odwołującą się jako "K. Spółka z o.o." Spółka komandytowa w B., a jedynie wskazał na złożenie w jej imieniu środka zaskarżenia przez Prezesa – decyzja odwoławcza została zatem wydana w stosunku do właściwej strony postępowania; uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera ustosunkowanie się do zarzutów odwołania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, co jest zabiegiem wystarczającym dla uznania spełnienia wymogu art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a.; spór o datę wykonania pierwszych czynności przy realizacji inwestycji nie ma wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowego ustalenia, że inwestycja nie pozostaje w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 a postępowanie w przedmiocie jej legalności wszczęto przed 19 września 2020 r.

XIX. Reasumując, zdaniem sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności) oraz art. 6 K.p.a. (zasady legalizmu).

XX. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.