Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 934/19 w sprawie ze skargi T. S. i P. T. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od T. S. i P. T. na rzecz Prezydenta W. kwotę 510 zł (pięćset dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/19, sprostowanym postanowieniem z 16 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. S. i P. T. na czynność Prezydenta Miasta W. z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, stwierdził bezskuteczność tej czynności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął, że [...] października 2017 r. wnioskodawca i inwestor – T. K., zwrócił się do Prezydenta W., reprezentowanego przez Biuro Polityki Mobilności i Transportu, o wydanie zatwierdzenia dotyczącego projektu stałej organizacji ruchu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] z ulicą bez nazwy. We wniosku wskazano, że projekt ma umożliwić wjazd pojazdom dostawczym ciężarowym z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) przez ul. [...] na ulicę bez nazwy, prowadzącą na działkę inwestora z halami, gdzie wykonywana jest działalność gospodarcza. W opisie technicznym do projektu wskazano, że ul. [...] i ulica bez nazwy są drogami wewnętrznymi w strefie ruchu, na których obowiązują znaki B-18 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t" i B-1 z informacją, że nie dotyczy wjazdu mieszkańców osiedli i służb miejskich oraz dojazdu do posesji. Celem umożliwienia pojazdom dostawczym ciężarowym dojazdu na działkę inwestora na ul. [...], pod znakiem B-18 dodać tabliczkę tekstową o treści "Nie dotyczy pojazdów ciężarowych do posesji [...]".

Prezydent W. czynnością zatytułowaną "zatwierdzenie" znak: [...] z [...] października 2017 r., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu "Zabezpieczenie wjazdu pojazdom dostawczym, ciężarowym przez ulicę [...] z D.W. nr [...] (ul. [...]) do ulicy /bez nazwy/ prowadzącej na działkę Inwestora z halami, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza".

W dniu [...] stycznia 2019 r. P. T. (zamieszkały ul. [...]) i T. S. (zamieszkały ul.[...]) złożyli do Prezydenta W. pismo, w którym w imieniu współwłaścicieli ulic [...] i [...], wezwali do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie wskazując, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy wyłącznie terenu położonego w liniach rozgraniczających pasa drogi publicznej, tj. ul. [...]. Adnotacja taka jest umieszczona na pieczątce zatwierdzającej projekt. W celu wyraźnego wskazania zakresu zatwierdzenia na ww. projekcie umieszczona została linia opisana jako "linia rozgraniczająca". Linia ta wskazuje granicę pasa drogowego ul. [...] i co za tym idzie granicę między drogą publiczną, a drogą wewnętrzną. Wobec tego, zatwierdzony projekt, z uwagi na lokalizację znaków informujących o ograniczeniach w ruchu na ul. [...] poza liniami rozgraniczającymi ul. [...], nie dotyczy oznakowania B-18 z tabliczkami o treści "Nie dotyczy dojazdu pojazdów ciężarowych do posesji [...]" i "Droga w budowie" oraz oznakowania D-52 i D-53.

T. S. i P. T., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu z [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istotą sporu w sprawie jest ustalenie, czy zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy tylko drogi publicznej, tj. terenu położonego w liniach rozgraniczających ul. [...], a polega na likwidacji dwóch znaków D-1 i A-7 - jak podnosi organ - czy też ingeruje w organizację ruchu na drogach wewnętrznych, jak wskazują skarżący. W tym zakresie Sąd przyznał rację skarżącym. Zdaniem Sądu I instancji, z badania znajdującego się w aktach w formie planu sytuacyjnego zatwierdzonego przez organ stałego projektu organizacji ruchu wynika, że przestawieniu będzie podlegał ustawiony na ul. [...] znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t". Znak ten, jak wynika z zatwierdzonego projektu, zostanie przestawiony na teren pasa drogowego ul. [...], a dodatkowo pod znakiem należy mieścić tabliczkę z tekstem "Nie dotyczy dojazdu pojazdów ciężarowych do posesji [...]". W ocenie Sądu, takie oznakowanie wjazdu z ul. [...] na ul. [...] co prawda pozwalało pojazdom ciężarowym na dojazd do posesji inwestora, ale ingerowało w organizację ruchu obowiązującą dotychczas na ul. [...], czy ul. [...], gdzie ustawiono znaki B-18 i obowiązywał zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że organ wydając zaskarżony akt, naruszył 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których to przepisów wynika, że jeśli droga wewnętrzna należy do osób prywatnych, zarządzanie ruchem, jak i oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie ma w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym.

Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku, pełnomocnik organu – Prezydenta Miasta W., zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: ppsa, przez zastosowanie tego przepisu pomimo braku odpowiednich przesłanek; art. 106 § 3 ppsa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających niezbędnych do wykazania, że zaskarżona organizacja ruchu zawarta w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu nie odpowiada stanowi przyjętemu błędnie przez Sąd Instancji; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc oraz naruszenie art. 113 ppsa, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego; art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji postawionej w uzasadnieniu wyroku tezy, że z projektu organizacji ruchu wynika, że znak drogowy B-18 został umiejscowiony w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu w pasie drogowym drogi publicznej, co jest rozstrzygające dla wyroku, gdy tymczasem z projektu to nie wynika;

- przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, że istniejący stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej zakazującej zarządcy ruchu na drodze publicznej zarządzaniem ruchem na drodze wewnętrznej, co wynika z art. 10 ust. 7 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 988).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, ewentualnie, za uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje tę skargę za zasadną, z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645, ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (art. 8 ust. 1 ustawy). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi oraz finansowanie tych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 ustawy).

W myśl art. 10 ust. 5 i 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem, iż Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Natomiast zgodnie z ust. 7, zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784), organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi.

Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że zarządzanie ruchem i oznakowanie drogi wewnętrznej, stanowiącej własność prywatną, należy do jej właściciela. W rozpatrywanej sprawie do tej kategorii dróg, objętych zaskarżonym aktem zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, należą ul. [...], ul. [...] oraz ul. bez nazwy. Z kolei ul. [...] stanowi odcinek drogi wojewódzkiej nr [...], a zarządcą tej drogi publicznej i zarazem organem zarządzającym ruchem na tej drodze jest Prezydent W.

Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że Prezydent W. może zatwierdzić projekt organizacji ruchu tylko w zakresie drogi publicznej, poza jego kompetencją leży natomiast zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, stanowiącej własność prywatną.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd I instancji, zatwierdzenie przez Prezydenta W. [...] października 2017 r., pod numerem [...], projektu stałej organizacji ruchu, dotyczy jedynie terenu położonego w liniach rozgraniczających dróg publicznych i nie ingeruje w organizację ruchu na drogach wewnętrznych (tj. na ul. [...], ul. [...] oraz ul. bez nazwy). W szczególności zaś, zatwierdzenie to nie obejmuje przestawienia znaku B-18 (zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t) z ul. [...] na teren pasa drogowego ul. [...] i umieszczenia pod nim tabliczki z tekstem "Nie dotyczy dojazdów pojazdów ciężarowych do posesji [...]".

Sąd I instancji błędnie odczytał lokalizację tego znaku, prawdopodobnie sugerując się w tym zakresie miejscem opisu znaku B-18 i jego grafiką na planie sytuacyjnym projektu. Znak ten został jednak umiejscowiony w pasie drogi prywatnej – tj. ul. [...], za linią rozgraniczającą pas drogi publicznej, za trzecim słupkiem blokującym, znajdującym się na łuku zjazdu z ul. [...] na ul. [...], co dokładnie obrazuje, załączony do skargi kasacyjnej, powiększony fragment zatwierdzonego projektu organizacji ruchu oraz wydruk z ortofotomapy, przedstawiający granice pasa drogowego. Tym samym, zatwierdzenie projektu nie obejmuje przedmiotowego znaku, skoro został on usytuowany poza pasem drogowym drogi publicznej. Prezydent W. nie przekroczył zatem przedmiotowym aktem zakresu przysługujących mu kompetencji, w szczególności nie naruszył art. 10 ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Dodatkowo, należy przyznać rację skarżącemu organowi, że znak B-18 nie mógłby zostać zlokalizowany w miejscu wskazanym przez Sąd I instancji, gdyż w takim przypadku od tego miejsca ulicą [...] nie mogłyby się poruszać pojazdy o wadze powyżej 3,5 t, a więc musiałyby się zatrzymywać w tym miejscu, tamując ruch na drodze publicznej.

Wobec uznania za zasadny zarzutu, podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają, sformułowane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co czyni zbędnym ustosunkowywanie się do nich.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 188 ppsa oraz art. 151 zw. z art. 193 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.