II SAB/Kr 218/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-17	
Data wpływu	2025-10-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. spółki jawnej w K. na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 1 września 2025 r. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Spółka P. Sp.j. z siedzibą w D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego polegającą na nieprzekazaniu informacji stanowiących informację publiczną, a zawartych we wniosku z dnia 1 września 2025 roku (w pkt 3). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, a ponadto naruszenie art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności i prowadzi postępowanie z wniosku strony Skarżącej o wydanie wskazanych we wniosku z dnia 1 września 2025 roku (w pkt 3) informacji i dokumentów w sposób niezgodny z przepisami prawa;

2) zobowiązanie Starosty do załatwienia wniosku Skarżącej z pkt 3 niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. przekazania ogłoszenia inwestycji przez Inwestora oraz załączników dołączonych do tego zgłoszenia" w sprawie dotyczącej zgłoszenia przez E. M. budowy kanalizacji deszczowej wraz z wylotem W1 do wód powierzchniowych płynących potoku B. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. L. gm. K.-L.;

3) skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym;

4) zasądzenie od Starosty na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że starosta pismem z dnia 11 września 2025 roku odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie "przekazania zgłoszenia ww. inwestycji przez Inwestora oraz załączników dołączonych do tego zgłoszenia", dotyczącej zgłoszenia przez E. M. budowy kanalizacji deszczowej wraz z wylotem W1 do wód powierzchniowych płynących potoku B. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. L. gm. K.-L.. Ww. dokumenty, o które wnosiła skarżąca spółka we wniosku z dnia 1 września 2025 roku - na zasadzie informacji publicznej - nie zostały do dnia dzisiejszego przekazane skarżącej, pomimo nieistnienia uzasadnionych przeszkód do ich wydania.

Żądane dokumenty, związane z ww. inwestycją zdaniem skarżącego stanowią bezsprzecznie informację publiczną, a organ takową winien przesłać żądającemu (tak m.in. WSA w Kielcach w wyrokach z dnia 11 czerwca 2025 roku, sygn. akt II SAB/Ke 35/25; II SAB/Ke 46/25).

Starosta dodatkowo nie tylko nie przekazał żądanych dokumentów, ale również nie wydał decyzji odmownej w zakresie udostępniania takiej informacji.

W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski wniósł o jej oddalenie, potwierdzając okoliczności faktyczne związane ze złożeniem wnioski i udzieleniem na niego odpowiedzi. Organ zaznaczył, że w następstwie złożonego zgłoszenia (którego dotyczy wniosek) w dniu 20.08.2025 r. oraz w dniu 08.09.2025 r. organ w związku ze stwierdzonymi brakami, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wystosował do inwestora za pośrednictwem jego pełnomocnika, postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności zgłoszenia. Tak więc w momencie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przedmiotowe zgłoszenie pozostawało i nadal pozostaje w trakcie procedowania.

Nie jest natomiast prawdą, że organ pozostał w bezczynności w odpowiedzi na złożony wniosek. Organ udzielił bowiem odpowiedzi na ww. pismo pismem z dnia 11.09.2025 r., w którym niezależnie od odpowiedzi na wszystkie poruszone w nim zagadnienia, wskazał wnioskodawcy, iż na chwilę obecną postępowanie dotyczące złożonego zgłoszenia się nie skończyło i że dokumenty zgłaszającego inwestycje w związku z tym , nie są jeszcze zatwierdzone, stąd nie są informacją publiczną, gdyż nie zostały wytworzone przez organ administracji publicznej. Tym samym nie mogą być udostępnianie w tym trybie. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, iż żądane we wniosku dokumenty na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień udzielenia odpowiedzi na wniosek nie miały waloru informacji publicznej.

Wniosek obejmował dokonane przez osobę trzecią zgłoszenie robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane.

Zgłoszenie dokonane w tym trybie ma charakter wniosku inicjującego postępowanie administracyjne - "żądania", o którym mowa w art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie to nie pochodzi od organu administracji, lecz od strony i stanowi część akt administracyjnych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. III OSK 300/25 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej".

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że tryb zgłoszenia, o którym mowa, nie musi kończyć się rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna jest informacją publiczną). Ustawa Prawo budowlane przewiduje procedurę milczącego załatwienia sprawy - w przypadku przyjęcia sprzeciwu organ administracji architektoczniczno - budowlanej nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia, ani w ogóle nie manifestuje na zewnątrz woli przyjęcia zgłoszenia w żaden sposób. W związku z tym w orzecznictwie przyjęto, że takie przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenia ma walor informacji publicznej. Przykładowo można tu zacytować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 1863/24 (również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), w którym stwierdzono: "Rozważane zagadnienie było już przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich licznych orzeczeniach przyjął, że zgłoszenie robót budowlanych stanowi informację publiczną – wyroki NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 80/13, z 24 sierpnia 2017 r., I OSK 12/16, z 18 października 2018 r., I OSK 2549/16, z 21 czerwca 2024 r., III OSK 2350/22. W powołanych wyrokach zwrócono uwagę, że o zakwalifikowaniu informacji jako mającej charakter informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, zgodnie z którym milcząco "przyjęte", czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych traci charakter dokumentu prywatnego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie - nie złożył sprzeciwu - oznacza to, że roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie prowadzone. W takiej sytuacji informacja o zamierzeniu budowlanym zawarta w zgłoszeniu uzyskuje - analogicznie jak informacja objęta wydanym przez organ pozwoleniem na budowę - walor informacji publicznej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zgłoszenie robót budowlanych jest dokumentem prywatnym. O prywatnym charakterze dokumentu nie świadczy fakt, że został złożony w sprawie własnej, indywidualnej, lecz to, czy dotyczy sprawy publicznej. Zgłoszenie robót budowlanych jest pismem procesowym inicjującym postępowanie przed organem administracji publicznej w celu podjęcia przez niego władczego i publicznoprawnego rozstrzygnięcia o możliwości realizacji robót budowalnych. Fakt, iż organ milcząco załatwił sprawę nie oznacza, że jej nie rozstrzygnął. Każde rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej stanowi informację publiczną, albowiem ujawnia, jak na gruncie danej sprawy organ administracji publicznej zrealizował swoje kompetencje, czyli nałożony przez prawo obowiązek rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki wobec władzy publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze u.d.i.p. W przypadku milczącego załatwienia sprawy zainicjowanej zgłoszeniem robót budowlanych organ nie wydaje żadnego aktu administracyjnego. Brak działania organu, ergo brak wniesienia przez niego sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oznacza, że organ wydał dorozumiane, milczące rozstrzygnięcie o pozwoleniu realizacji robót budowlanych na warunkach w tym zgłoszeniu określonych. W takim skonfigurowaniu zgłoszenie robót budowlanych wraz z załącznikami stanowią jedyne źródło informacji, z którego można odtworzyć przesłanki działania organu i treść wydanego milcząco rozstrzygnięcia. Twierdzenie, że zgłoszenie robót budowlanych jest dokumentem prywatnym, w związku z czym nie stanowi informacji publicznej, jest więc nietrafne".

Podzielając całkowicie to stanowisko trzeba z całą mocą podkreślić, że odnosi się ono do zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno - budowlanej. W razie wniesienia sprzeciwu informacją publiczną będzie decyzja o sprzeciwie, nie zaś wniosek inicjujący postępowanie. Z tej właśnie decyzji będzie bowiem wynikać jaki był zakres inwestycji objętej zgłoszeniem, dlaczego organ nie wyraził zgody na jej realizację i tak dalej. Można więc stwierdzić, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest dokumentem prywatnym do momentu, w którym organ dokona przyjęcia zgłoszenia bez wniesienia sprzeciwu. Po milczącym przyjęciu zgłoszenia dokument ten zyskuje walor informacji publicznej. Natomiast do tego momentu oraz po wniesieniu sprzeciwu zgłoszenie pozostaje w dalszym ciągu dokumentem prywatnym stanowiącym część akt administracyjnych.

Stanowiska strony skarżącej nie potwierdzają także powołane przez nią wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygn. II SAB/Ke 35/25 i II SAB/Ke 46/25. W uzasadnieniach obu z tych wyroków Sąd stwierdził: "Żądana we wniosku skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Zakres wniosku był więc całkowicie różny od wniosku skarżącego w sprawie niniejszej (obejmował dokumenty wytworzone przez organy administracji) i nie sposób przeprowadzać tutaj jakąkolwiek analogię.

Reasumując prawidłowe było stanowisko organu, iż objęte wnioskiem informacje na datę udzielenia odpowiedzi na wniosek nie miały przymiotu informacji publicznych, w związku z czym organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji udzielenie skarżącemu odpowiedzi w formie "zwykłego pisma" stanowi prawidłową reakcję ze strony organu, a zatem nie można przypisać mu bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.