Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 822/16 w sprawie ze skargi E. K., D. K. i Z. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. odstępuje od zasądzenia od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej kasacyjnie E. K. zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 822/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K., D. K. i Z. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] maja 1971 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, m. in. wskazanej w pkt 14 decyzji nieruchomości położonej w gm. kat. M., oznaczonej jako nowoutworzona parcela nr [...] o pow. 3979 m2 oraz nr [...] o pow. 41 m2, zapisanych w KW nr [...], stanowiących własność J. B. Za przedmiotowe nieruchomości przyznano odszkodowanie w wysokości 7 681,98 zł.

Pismem z 10 kwietnia 2013 r. Z. B., T. B., D. K. i E. K. (spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1971 r., podnosząc, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak biegłego na rozprawie, niedoręczenie decyzji oraz brak wypłaty odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. B. (pkt 14).

Pismami z 11 sierpnia 2014 r. skarżący wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lipca 2014 r.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/15, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Sąd wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ powinien był rozważyć, m.in. czy cel postępowania wywłaszczeniowego został zrealizowany przed dokonaniem wywłaszczenia decyzją kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym. Minister powinien też poddać ocenie w tym postępowaniu zachowanie wymogu wynikającego z art. 21 ustawy (od 14 marca 1974 r. - art. 22). W ocenie tego Sądu, skoro z treści przepisów art. 21-23 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można wywieść wniosek, że brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może, ale nie musi stanowić rażącego naruszenia prawa. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania w kontekście funkcji, jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej, w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i przytoczył art. 3 ust. 1 tej ustawy, który stanowi o dopuszczalności wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była przebudowa drogi państwowej - wykonanie obejścia M. przez drogę państwową Kraków - Zakopane, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1969 r. Budowa drogi państwowej w ocenie Ministra stanowi cel użyteczności publicznej.

Realizując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy cel postępowania wywłaszczeniowego został zrealizowany przed dokonaniem wywłaszczenia decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z [...] maja 1971 r.

Wobec braku możliwości uzyskania akt archiwalnych, organ dokonywał ustaleń na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego. W ocenie organu ani z decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1971 r., ani z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie wynika aby cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast z innych dokumentów, tj. z pisma Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Krakowie z 8 lipca 1971 r., stanowiącego odpowiedź na odwołanie jednego z właścicieli nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową wynika, że odcinek drogi - obejście M. jest w budowie. Podobnie kwestie związane z dojazdem do pól i budową drogi zbiorczej oznaczają, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a jedynie był rozpoczęty.

Zdaniem Ministra brak zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 41 ww. ustawy, choć stanowi naruszenie procedury, nie może być oceniony w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji liniowej, która wiąże się z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia (w przedmiotowej sprawie to ponad 120 nieruchomości), a ubiegający się o wywłaszczenie dysponował decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1969 r., potwierdzającą niezbędność nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia w celu wykonania obejścia M. Ponadto właściciele części nieruchomości wyrazili zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., a więc na ich działkach mogły być już rozpoczęte prace. Samo rozpoczęcie prac przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie oznacza, że inwestycja została zrealizowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Minister powołał się na art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wskazując, że z akt archiwalnych sprawy i z protokołu spisanego 21 stycznia 1971 r. wynika, że wywłaszczani właściciele zostali powiadomieni pisemnie o pertraktacjach. Do powyższego protokołu został dołączony wykaz osób, których grunty zostały zajęte pod budowę drogi państwowej Kraków - Zakopane na terenie obejścia M., w którego pkt. 11 wymieniony jest J. B., a obok widnieje własnoręczny podpis. Z ww. protokołu wynika, iż nie wyraził on zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, gdyż oferowana cena kupna jest za niska - cena wolnorynkowa w tej miejscowości wynosiła 8 zł za 1 m2. Minister uznał więc, że Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w Krakowie, będący wnioskodawcą wywłaszczenia, wypełnił nałożone na niego obowiązki wynikające z ww. art. 6 ust. 1 ustawy.

Zgłoszony został również wymagany w art. 15 ww. ustawy wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie wszczynający postępowanie – wniosek ten złożony został przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w Krakowie 25 stycznia 1971 r. i zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy. W sprawie wypełnione zostały również obowiązki wynikające z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Zawiadomieniem z 12 lutego 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy w dniach 11-12 marca 1971 r. Ponadto pouczono strony o możliwości przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego wraz z załącznikami, zgłaszaniu własnych żądań i wniosków oraz możliwości przeprowadzenia rozprawy bez udziału stron. Powyższe zawiadomienie wywieszono na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni.

Organ wyjaśnił również, że z protokołu rozprawy wynika, że za J. B. stawiła się w jego imieniu A. B. Prowadzący rozprawę zapoznał strony z opinią biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 10 marca 1971 r. o wartości gruntów, które nastąpiło w oparciu o art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, a także zgodnie ze stawkami ustalonymi zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424), przy uwzględnieniu podwyższenia wartości stawek o 20% na podstawie uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. W operacie ustalono wysokość odszkodowania na kwotę 7 681,98 zł.

Organ powołał orzecznictwo, z którego wynika, że brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania opinii biegłych, a nie samych biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Minister podkreślił nadto, iż ówczesne przepisy regulowały w sposób szczegółowy zasady obliczania odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości - ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych strefach ekonomicznych miały charakter cen sztywnych, zatem nie mogły być one dowolnie kształtowane. W ocenie organu nieobecność biegłych na rozprawie nie miała wpływu na wartość przyznanego odszkodowania, bowiem zostało ono ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami.

Zdaniem Ministra orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] maja 1971 r. zawiera stosowne uzasadnienie. Podnoszony zaś przez wnioskodawców argument o pozbawieniu strony udziału w postępowaniu bez jej winy stanowić może jedynie przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. K., Z. B. oraz D. K. W uzasadnieniu podnieśli, iż zajęcie terenu nastąpiło z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mimo to organ przyjął, że to uchybienie nie może być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ich zdaniem z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, iż takie bezprawne zajęcie nieruchomości nie było przypadkiem jednostkowym, co dowodzi, że naruszenie toku wywłaszczania miało charakter rażący i na dużą skalę. Wskazali, iż w zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się w ogóle do wielokrotnie podnoszonych zarzutów, że na protokole pertraktacyjnym nie widnieje podpis J. B., gdyż podpis został nakreślony przez kogoś innego. Skarżąca przedkładała do Ministerstwa materiał porównawczy na dowód, iż nie jest to podpis jej dziadka, jednak Minister w żaden sposób faktu tego nie sprawdził.

Kolejne błędne ustalenia dotyczą identyfikacji osób, które brały udział w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister błędnie ustalił, ze w rozprawie brała udział babcia skarżącej, mimo że była to inna osoba o tym samym imieniu i nazwisku. Na rozprawę wywłaszczeniową nie stawił się J. B. bowiem nie został o niej zawiadomiony, tak jak o wszczęciu postępowania. Skarżący nie zgodzili się też ze zdaniem Ministra, że brak biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy. Nadto zaznaczyli, że operat został sporządzony 10 marca 1971 r., tj. dzień przed rozprawą wywłaszczeniową, więc właściciele gruntów nie mieli możliwości zapoznać się, a tym bardziej odnieść się do opinii biegłego, co naruszało art. 18 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił ocenę Ministra. Wskazał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i przytoczył art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując oceny legalności wydanej w tym względzie decyzji, organ nadzoru badał jedynie na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona (czy mieścił się on w celach opisanych ustawą), kto to postępowanie zainicjował (a więc czy miał ku temu legitymację), czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie w tym względzie decyzji zachowana została procedura określona ustawą z 12 marca 1958 r. oraz czy sama decyzja wydana została przez organ do tego uprawniony. Jak wynika z akt archiwalnych, celem na jaki wywłaszczono nieruchomość, była przebudowa drogi państwowej – wykonanie obejścia M. przez drogę państwową Kraków-Zakopane, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1969 r. W ocenie tego Sądu budowa drogi państwowej stanowi cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym decyzja z 1971 r. nie narusza art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Kontrolowana decyzja wydana została nadto z zachowaniem pozostałych przepisów tej ustawy. Z akt archiwalnych wynika bowiem, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właścicieli nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o czym świadczy protokół z 21 stycznia 1971 r. Oczywistym jest przy tym, że do umowy nabycia nieruchomości nie mogło wówczas dojść, wobec braku zgody właścicieli na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest również sporne, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Organ zawiadamiał również o wszczęciu postępowania właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem oraz osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Świadczy o tym zawiadomienie z 12 lutego 1971 r., informujące o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które to zawiadomienie wywieszono na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń urzędu. Przed wydaniem decyzji przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, z której sporządzono stosowny protokół. Powyższe okoliczności świadczą, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie dopełniło formalnych wymogów określonych w art. 16 ust. 1-3 oraz art. 20 ust. 1 ustawy. Samo natomiast podjęte przez ten organ orzeczenie z [...] maja 1971 r. precyzyjnie określa przedmiot wywłaszczenia – zgodny z wnioskiem Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych, a także zawiera wszystkie pozostałe elementy, o których stanowi art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Wadliwości kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia skarżący upatrują w tym, że na rozprawie nie był obecny biegły, powołany przez właściwy organ. Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko utrwalone w orzecznictwie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., jednak tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że miało ona wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Opinia biegłego, sporządzana w trybie art. 8 omawianej ustawy, sprowadzała się zdaniem Sądu pierwszej instancji do prostych obliczeń matematycznych, wymagających zastosowania prawidłowej podstawy i parametrów obliczeń. Brak zatem biegłego na rozprawie nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, gdyż ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych strefach ekonomicznych miały charakter cen sztywnych, zatem nie mogły być dowolnie kształtowane. Skoro przyznane odszkodowanie za grunt w kwocie 7 681,98 zł zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, to naruszenie przepisów ustawy z 1958 r. wymagających udziału biegłych na rozprawie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem uchybienie to pozostało bez wpływu na wysokość odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z 26 maja 2015 r., rolą Ministra w sprawie było zbadanie, czy art. 41 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony poprzez zrealizowanie celu postępowania wywłaszczeniowego przed dokonaniem wywłaszczenia. W ocenie tego Sądu okoliczność ta została przez organ wyjaśniona, a z poczynionych ustaleń Minister prawidłowo wywiódł, że cel postępowania wywłaszczeniowego nie został zrealizowany, pomimo rozpoczęcia prac celem jego realizacji. Samo rozpoczęcie prac nie oznacza, że cel został zrealizowany. Tym samym organ wypełnił wytyczne zawarte w przywołanym wyroku, a w konsekwencji poczynionych ustaleń prawidłowo uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 41 ustawy z 12 marca 1958 r. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla uznania, że przepis został rażąco naruszony, bez znaczenia pozostaje okoliczność czy zajęcie dotyczyło wielu, czy jednej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że omówione w skardze okoliczności dotyczące braku zawiadomienia J. B. o rozprawie oraz niewzięcia w niej udziału, nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. W tym kontekście bez znaczenia pozostają również podnoszone kwestie dotyczące prawdziwości podpisu J. B., czy reprezentowania strony przez żonę oraz braku kwestionowania wysokości odszkodowania, a jako niemające znaczenia dla badania decyzji w trybie nadzorczym, nie wymagały również wyjaśnienia przez organ. Te wszystkie okoliczności mogą być badane dopiero w razie weryfikowania decyzji w trybie wznowienia postępowania. Ten tryb jest bowiem właściwy w razie pominięcia w postępowaniu podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, utrzymująca w mocy jego własną decyzję z [...] lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, odpowiada prawu. Zdaniem tego Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i oceniony przez Ministra w sposób prawidłowy, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, domagała się jego uchylenia i zmiany poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a , poprzez uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie nie uznał za rażące naruszenie prawa braku obecności biegłego na rozprawie w dniu 11 i 12 marca 1971 r., podczas gdy nieobecność biegłego na tej rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania z przyczyn opisanych poniżej;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit.a, poprzez uznanie, że przepis ten stanowiący o obowiązku wysłuchania opinii biegłych można interpretować także jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii, podczas gdy sama wykładnia semantyczna słowa "wysłuchania" wskazuje na obowiązek złożenia ustnej opinii przez biegłego na rozprawie;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt. 1 lit.a, poprzez brak zweryfikowania przez WSA poprawności wyliczeń ustalonego odszkodowania, które zostało błędnie wyliczone jeszcze w 1971 r., nawet przy przyjęciu zasad ustalania odszkodowań według obowiązującego wówczas prawa i błąd ten był powielany następnie w zaskarżonych decyzjach oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. i legł w konsekwencji u podstaw błędnego wniosku, że skoro wyliczenie wysokości odszkodowania było prawidłowe (a takie nie było) to naruszenie prawa przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, będące następnie przedmiotem kontroli ze strony Ministra Infrastruktury i Budownictwa, choć wydane z naruszeniem prawa, to jednak nie miało charakteru rażącego skutkującego jego nieważnością;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuprawnione podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej oceny organu nadzoru, tj. Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który wadliwie uznał, że cel postępowania wywłaszczeniowego nie został osiągnięty przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej a jedynie rozpoczęty;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieskontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawności działań Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który nie sprawdził poprawności wyliczeń odszkodowania dokonanych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego bez zastrzeżeń, skutkiem czego nie dopatrzył się w nich błędu, a w konsekwencji rażącego naruszenia prawa przy wydaniu Decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] maja 1971 r., nr [...];

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe wykonanie kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do tego, że w obrocie prawnym dalej funkcjonują orzeczenia wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] maja 1971 r., nr [...], oraz odmawiająca jej uchylenia decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r., nr [...];

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.b w zw. z art. 145 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w sytuacji, w której miało miejsce pozbawienie strony - czyli J. B. - udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem istniały podstawy do wznowienia postępowania;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. w postaci nieuchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r., która to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to: art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, iż nieprawidłowości jakich dopuścił się organ wywłaszczający przy wydaniu decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] maja 1971 r., nr [...], nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd ten przyjął za własny;

- naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, tj. nieskontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawności działań Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który nie sprawdził poprawności wyliczeń odszkodowania dokonanych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego bez zastrzeżeń, skutkiem czego nie dopatrzył się w nich błędu i nie powołał biegłego, co miało wpływ na wysokość odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podniosła, że wyliczone w postępowaniu wywłaszczeniowym odszkodowanie nie przystaje w żaden sposób do stawek rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r., na które powołał się Sąd pierwszej instancji. Grunty J. B. zaliczane były do strefy ekonomicznej podmiejskiej, zaś powiat Kraków leżał w okręgu gospodarczym II, a grunty rolne posiadały III klasę glebową – wartość odszkodowania powinna wynosić więc 8 683,20 zł. Właściciele działek zarzucali w postępowaniu wywłaszczeniowym, że operat bazuje na błędnych parametrach wyceny, a korekta tychże mogła nastąpić właśnie w toku rozprawy podczas osobistej styczności z biegłym.

Odpis powyższej skargi kasacyjnej został doręczony pozostałym stronom postępowania.

W dniu 23 marca 2018 r. wpłynął do akt sprawy przesłany przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosek S. B. i K. J. z dnia 10 lutego 2018 r. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku tym podniesiono, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzję tę skierowano bowiem do T. B., który zmarł w dniu 6 lipca 2015 r.

W dniu 27 lipca 2018 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącej kasacyjnie E. K. z dnia 24 lipca 2018 r. o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podano, że następcy prawni T. B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. z uwagi na to, że T. B. zmarły w czasie, kiedy było prowadzone postępowanie administracyjne, z oczywistych przyczyn nie mógł wziąć w nim udziału.

Postanowieniem z dnia 11 września 2018 r. wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego, z powołaniem się na art. 56 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. (wpływ do Sądu 18 grudnia 2018 r.) skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na wezwanie Sądu podała, że następcami prawnymi T. B. zmarłego w dniu 6 lipca 2015 r. w Krakowie są E. B., K. J. i S. B. Do ww. pisma dołączyła odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po T. B. Z postanowienia tego wynika, że spadek po T. B., którego zwłoki znaleziono w dniu 6 lipca 2016 r. w Krakowie, nabyli na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza: żona E. B. oraz dzieci: K. J. i S. B., po 1/3 części każdy.

W tej sytuacji o rozprawie wyznaczonej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na dzień 4 kwietnia 2019 r. zawiadomiono dotychczasowe strony postępowania oraz następców prawnych T. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała uwzględnieniu z powodu nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. będącej przedmiotem kontroli Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zdolność sądowa została zdefiniowana w art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a., osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Przymiot zdolności sądowej jest właściwy każdej osobie i nie może być w żaden sposób ograniczony. Posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia skutecznego i ważnego postępowania. Osoby fizyczne mają zdolność sądową od chwili urodzenia aż do śmierci bez względu na możliwość osobistego podejmowania czynności w postępowaniu, która wiąże się ze zdolnością procesową.

W postępowaniu administracyjnym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji jest oceniane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku z dnia 27.04.2010 r., sygn. akt I OSK 901/09 (lex nr 595601) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Podobnie w wyroku z dnia 20.09.2002 r., sygn. I SA 428/01 (OSP 2004/3, poz. 33) Sąd ten orzekł, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, należy uznać za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci stron postępowania. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Podobnie Sąd ten orzekł w wyroku z dnia 06.06.2013 r., sygn. II OSK 383/12 (lex nr 1352914), stwierdzając, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji.

Z akt sprawy wynika, że T. B., który był jednym z wnioskodawców wszczynających postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1971 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie 7 681,98 zł m. in. wskazanej w pkt 14 decyzji nieruchomości położonej w gm. kat. M., oznaczonej jako nowoutworzona parcela nr [...] o pow. 3979 m2 oraz nr [...] o pow. 41 m2, zapisanych w KW nr [...], stanowiących własność J. B. Będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1971 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem wyżej opisanej nieruchomości została wydana i skierowana także do nieżyjącego już wówczas T. B. Z akt sprawy wynika, że odpis zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa został wysłany na adres T. B. podany w aktach sprawy administracyjnej. Przesyłka zawierająca ww. decyzję, po powtórnym awizowaniu, została złożona do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. Podobnie odpis skargi kasacyjnej złożonej przez E. K. został wysłany na adres T. B. podany w aktach sprawy. Po powtórnym awizowaniu ww. przesyłki została złożona ona do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. (k. 100 akt sprawy). O fakcie śmierci T. B. w dacie wydania decyzji nie wiedział ani organ prowadzący sprawę, ani Sąd pierwszej instancji. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji zakończone zaskarżonym wyrokiem toczyło się już po śmierci T. B. Okoliczność ta ma jednak istotne znaczenie w sprawie. Skierowanie bowiem zaskarżonej decyzji do osoby już nieżyjącej powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uchyleniu także podlegał zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jako wydany w stosunku do osoby, która nie miała zdolności sądowej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku) oraz w tych okolicznościach sprawy, na podstawie art. 207 § 2 pkt 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej kasacyjnie E. K. zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.