Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. K. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej, jako: organ lub GDDKiA) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie GDDKiA do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2. zobowiązanie GDDKiA do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

4. zasądzenie kosztów procesu od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata podług norm prawem przepisanych.

W skardze podniesiono, że w dniu [...] września 2022 r. skarżąca złożyła drogą elektroniczną, za pośrednictwem portalu [...], na adres e-mail GDDKiA [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez zadanie pytania w postaci: "Czy posiadają Państwo statystyki ile rocznie w ostatnich 5 latach zwierząt umiera w wyniku kolizji drogowych bądź w wyniku działania pojazdów korzystających z dróg przez Państwa zarządzanych, oraz ile ze względu na podział na ssaki ptaki płazy gady? Ponadto ile zwierząt rocznie zwierząt umiera w wyniku kolizji drogowych bądź w wyniku działania pojazdów korzystających z dróg przez Państwa zarządzanych podlegających ochronie prawnej?".

Do dnia złożenia skargi, tj. do [...] lutego 2025 r. organ nie udostępnił żądanej

informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.), czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie odpowiedział na wskazany w mailu adres mailowy za pomocą, którego miała zostać udostępniona informacja publiczna i tym samym nie została ona udostępniona publicznie na portalu zapytajwladze.pl. Organ pozostaje zatem w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca podnosi, iż w dniu [...] września 2022 r. złożyła drogą elektroniczną, za pośrednictwem portalu [...], na adres e e-mail Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ po otrzymaniu skargi datowanej na [...] lutego 2025 r., wykorzystując informacje w niej zawarte, tj. dane wnioskodawcy i adres poczty elektronicznej, z której wniosek miał być wysłany na adres: [...], przeanalizował korespondencję wpływającą do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W wyniku dokonanej analizy systemu teleinformatycznego do elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD), za pomocą którego wykonywane są w GDDKiA czynności kancelaryjne, w tym rejestrowanie korespondencji wpływającej, organ nie zidentyfikował wniosku z [...] września 2022 r. W dalszej kolejności sprawdzono także, czy w okresie kilku dni przed wskazaną datą wniosku i kilku dni po niej ([...]-[...] września 2022 r.) wpłynęła do GDDKiA na adres poczty elektronicznej: [...] wiadomość ze wskazanego w skardze adresu: [...]. Stwierdzono, że systemy pocztowe GDDKiA nie zarejestrowały wpływu takiej korespondencji.

Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała skuteczności dostarczenia wniosku, np. wskazując pełny adres poczty elektronicznej organu. Z załączonego do skargi wydruku przedmiotowego wniosku nie wynika, na jaki adres poczty elektronicznej został on wysłany. Można zatem domniemywać, że na czas wysłania wniosku adres przypisany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w portalu [...] mógł być inny niż [...], co uniemożliwiło prawidłowe dostarczenie wniosku do organu. Nie można jednocześnie wykluczyć, że

wiadomość stanowiąca przedmiotowy wniosek nie opuściła serwera nadawcy z bliżej

nieokreślonych przyczyn technicznych.

Wnioski o udostępnienie informacji publicznej wpływające do GDDKiA są rozpatrywane przez organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku

z tym, że organ nie zidentyfikował wpływu przedmiotowego wniosku, nie mógł wypełnić swojego zobowiązania.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia nadania pocztą elektroniczną zapytania ze strony [...], uzyskanych od spółki [...], na okoliczność prawidłowego doręczenia organowi przez skarżącą dwóch tożsamych zapytań na adres [...].

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2025 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie poinformował, iż nie zidentyfikował wniosku dostępowego skarżącej z dnia [...] września 2022 r. Organ o wniosku dowiedział się dopiero ze skargi na bezczynność, do której dołączono wydruk zapytania i informacje

publiczną ze strony [...]. jednakże w wydruku tym nie był podany adres e-mail wnioskodawcy więc organ nie mógł odpowiedzieć na wniosek dostępowy.

Dopiero do pisma z dnia [...] maja 2025 r. skarżąca dołączyła wydruk, w którym znajdował się e-mail wnioskodawczyni. Organ e-mailem z dnia [...] czerwca 2025 r. odpowiedziała na wniosek dostępowy z dnia [...] września 2022 r. Na dowód, organ

przedłożył wydruk wiadomości mailowej wraz z potwierdzeniem jego nadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ

dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la P.p.s.a.).

W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy

kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), jest bowiem centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych (por. Zarządzenie Nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2017 r. poz. 6, Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2018 r. poz. 51).

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia

informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O

zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

W tej sprawie nie było sporne między stronami, że żądane we wniosku z dnia [...] września 2022 r. informacje mają charakter informacji publicznej jako dotyczące działalności GDDKiA. Pogląd ten podziela również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Organ udostępnił z resztą żądaną informację publiczną w dniu [...] czerwca 2025 r.

Sporne natomiast jest to czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy można skutecznie zarzucić organowi bezczynność.

Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi

twierdzącej.

Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek powinien wskazywać adresata wniosku oraz przedmiot i zakres wniosku w taki sposób, aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi co zasady wskazywać podstawy prawnej żądania (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 587/19; z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23).

Nadto skarżąca skorzystała z prawnie dopuszczalnej formy komunikacji z organem, a więc poczty elektronicznej. Skierowała wniosek dostępowy na adres [...]. Skorzystała z prawidłowego adresu zwykłej poczty elektronicznej organu. Organ nie zaprzeczył, że używa takiego adresu poczty elektronicznej. Co więcej - jest on podany na oficjalnej stronie "www" organu w Internecie - na stronie internetowej [...].

W zakresie ustalenia na kim spoczywa ciężar dowodu i kto ewentualnie ponosi

ryzyko związane z możliwością braku dostarczenia wiadomości nadanej zwykłą pocztą elektroniczną wypowiadał się wielokrotnie i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z: 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; 16 września 2016 r., I OSK 1924/16; 5 grudnia 2017 r., I OSK 748/17; 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15; 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14; 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, czy też 5 grudnia 2017 r., I OSK 748/17). Co do zasady przy nadaniu wniosku poprzez pocztę elektroniczną (e-mail), na oficjalnie podany do powszechnej wiadomości elektroniczny adres organu, należy przyjąć istnienie domniemania faktycznego, że tak nadany wniosek dotarł do organu, co z kolei jest równoznaczne z zainicjowaniem opisanej wyżej ustawowej procedury w zakresie udostępniania przez organ informacji

publicznej, w tym również w zakresie obowiązujących organ terminów do załatwienia

wniosku.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 748/17, w którym to Sąd zauważył, że artykuł 10 u.d.i.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie określa w jakiej formie powinien zostać złożony wniosek i dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania, przy czym postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej. Komunikacja elektroniczna ma szereg zalet: jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata.

Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak, aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne. Jak dalej stwierdził NSA - osoba, kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym, może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ, czy też podmiot niebędący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej, aby informacje, wysyłane pod adres elektroniczny, były w sposób właściwy odbierane. Twierdzenie adresata wniosku, że wniosku takiego nie otrzymał, co wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku, w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa.

Jednocześnie obowiązkiem organu jest taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić niezwłoczny odbiór przesyłanych podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów, czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał (nie odebrał) tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej - co obciąża ten organ (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z dnia 5

listopada 2015 r., I OZ 1414/15).

Z tych względów argumentacja organu nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a skarga na bezczynność okazała się zasadna skoro GDDKiA w ustawowym terminie nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Ostatecznie wniosek dostępowy skarżącej został zidentyfikowany (dotarł drogą mailową do organu) i załatwiony w dniu [...] czerwca 2025 r. przez przesłanie wnioskowanej informacji publicznej. Dlatego też należało stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W świetle powyższego, Sąd orzekł, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I FSK 1376/24, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność.

Z tych wszystkich względów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § la P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji), na które złożyły się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), oparto o treść art. 200 w zw. z art. 205 §

2 P.p.s.a.