Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 240/16 w sprawie ze skargi J.H. decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 240/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J.H. i uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił pogląd, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, że jest on traktowany jak wniosek pozostałych uprawnionych, którzy w konsekwencji powinni brać udział w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem.

W skardze kasacyjnej Minister Skarbu Państwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Ministra kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej p.p.s.a.) złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090, dalej ustawa), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wymaga zatem wyjaśnienia, czy stroną postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku staje się wyłącznie ta osoba, która złoży wniosek w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy czy też stronami postępowania stają się wszyscy następcy prawni właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z chwilą złożenia wniosku przez jednego z nich.

W ocenie organu, z przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy.

Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., przy czym w przypadku, gdy nieruchomości pozostawione poza granicami RP były przedmiotem współwłasności, osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania jest współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ustawie z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) nie ma natomiast przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych. W związku z powyższym Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego.

Równocześnie w skardze kasacyjnej dostrzeżono, że opisane kwestie stanowiły przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA, co uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA. Brak jest ugruntowanej linii orzeczniczej w przedmiocie ustalenia, czy złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego wobec pozostałych. Wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjmują inną interpretację prawną niż wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych. Obecnie sądy administracyjne przyjmują dwa zupełnie odmienne stanowiska w przedmiocie uznania, iż złożenie wniosku przez jedną z osób uprawnionych w terminie przewidzianym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej odnosi skutek w stosunku do pozostałych, stąd też podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchwały zawierającej rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego jest szczególnie istotne i wymagane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.H. podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze do Sądu I instancji i złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2037/16 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego składowi siedmiu sędziów w sprawie o sygn. I OSK 1825/15: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?"

Uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17 rozstrzygnięto przedstawione zagadnienie przyjmując, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Wyrok Sądu I instancji dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dostępnej na stronie https://cbois.nsa.gov.pl.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej został on ograniczony do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i sprowadza się do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji, zamiast oddalenia skargi. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w istocie naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Stanowisko strony skarżącej sprowadza się do potwierdzenia, że w orzecznictwie sądowym w kwestii interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 ustawy istnieje rozbieżność, przychylając się do jednej z linii orzeczniczych, strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje na potrzebę rozstrzygnięcia istniejących rozbieżności w trybie uchwały NSA.

Kluczowe dla sprawy zagadnienie zostało rozstrzygnięte uchwałą z dnia 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17. Stanowisko zajęte przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zbieżne ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. W sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie, a jego stronami są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości. Złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania również w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek z mocy art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, w której przedstawiono do rozpatrzenia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to zakres związania uchwałą jest szerszy. Ma on swoje oparcie w art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

W niniejszej sprawie skład orzekający nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska przedstawionego w uchwale i uznaje je za własne. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 5 ust 1 i 2 ustawy, strona skarżąca nie przedstawiła własnej argumentacji przemawiającej przeciwko kwestionowanemu rozumieniu. Akceptując to rozumienie skład 7 sędziów NSA w podjętej uchwale przedstawił natomiast szereg argumentów, natury zarówno językowej jak i systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, którymi uzasadnił przyjęte rozumienie. Prawo do rekompensaty z punktu widzenia przedmiotowego jest jednym uprawnieniem z jednego tytułu prawno-faktycznego. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień, wielu uprawnionym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowe powinny być ustalane z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych. Art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowią wprost o skutkach złożenia wniosku przez jedną z osób uprawnionych dla pozostałych uprawnionych do rekompensaty. Odczytanie wyrażonej w nich normy wymaga zastosowania dyrektyw systemowych, celowościowych i funkcjonalnych. Wszystkie przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty prowadzą do wniosku, który orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, że jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współspadkobiercom. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Trafne jest bowiem stanowisko, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w sprawie wszczętej wnioskiem jedne z osób uprawnionych, co skutkuje obowiązkiem organu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich stron. Gwarancją realizacji tego prawa jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 1182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.