Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 488/24 w sprawie ze skargi A. B. na niewykonanie przez Wójta Gminy Koniusza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 488/24 oddalił skargę A. B (dalej: "skarżący") na niewykonanie przez Wójta Gminy Koniusza (dalej: "organ", "Wójt") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Skarżący 7 marca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Wójta prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r. sygn. II SAB/Kr 219/22. Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Wójta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Skarżący na podstawie na art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł o wymierzenie organowi grzywny w górnej granicy określonej przez § 6 tego przepisu. Skarżący zaznaczył, że Wójt w sposób szczególnie uporczywy od 2012 roku ignoruje prawomocne wyroki sądów wydane w tej sprawie. Skarżący wskazał, że przed wniesieniem skargi, pismem z 20 lutego 2024 r., wezwał organ do wykonania powyższego wyroku a Wójt do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 30 stycznia 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 13 lutego 2024 r. W dniu 22 lutego 2024 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W związku z powyższym organ stwierdził, że w dacie wniesienia niniejszej skargi (czyli 7 marca 2024 r.) wyrok WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 219/22 był już wykonany. Organ zaznaczył również, że prowadził postępowanie na podstawie kserokopii akt administracyjnych jeszcze przed uprawomocnieniem się wskazanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy wyrokiem z 5 grudnia 2023 r. sygn. II OSK 1115/23. Akta administracyjne zwrócono z NSA 9 lutego 2024 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przewidziana w art. 154 p.p.s.a. instytucja służy zwalczaniu uporczywej, niejako kwalifikowanej bezczynności organu, który już wcześniej prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania został zobowiązany do wydania aktu administracyjnego - a mimo to w dalszym ciągu już po wyroku kontynuuje stan bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu I instancji nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że do czasu wniesienia skargi Wójt nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na dz. nr [...] ze szkodą dla dz. nr [...]. Argumentując powyższe wskazał, że na k. 15 akt znajduje się kopia wydanej w tej sprawie decyzji z 30 stycznia 2024 r., która została doręczona skarżącemu 13 lutego 2024 r. (k. 21 akt sądowych). Zdaniem Sądu I instancji, powyższe świadczy o tym, że w dacie wniesienia skargi rozpoznawanej obecnie przed Wójtem nie toczyło się już postępowanie, którego dotyczył wyrok w sprawie II SAB/Kr 219/22.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie decyzja Wójta została wydana jeszcze przed zwrotem akt administracyjnych organowi po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że Wójt podjął działania zmierzające do wykonania wyroku jeszcze zanim zmaterializował się obowiązek takiego działania. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie można zarzucać organowi uchybień w zakresie wykonania wyroku z 13 grudnia 2022 r.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") a także art. 8 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 77 k.p.a.; art. 170 p.p.s.a., art. 183 § 2 p.p.s.a.

b) art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, dalej: "p.w.").

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wprawdzie Wójt 30 stycznia 2024 r. wydał decyzję, ale decyzja ta pozostaje w rażącej sprzeczności z powołanym wyrokiem WSA z 13 grudnia 2022 r. Skarżący wskazał ponadto, że decyzja Wójta z 30 stycznia 2024 r. została uchylona decyzją SKO w Krakowie, co oznacza, że Wójt wprowadził w błąd Sąd I instancji informując, że wykonał wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r.

Pismem z 6 sierpnia 2024 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną o nowe zarzuty, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. i art. 7 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

2. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku i bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3213/23).

Sąd w postępowaniu dotyczącym rozpoznania zarzutu bezczynności organu w realizacji nałożonego nań prawomocnym wyrokiem sądu obowiązku, bada wyłącznie, czy organ wyrok ów wykonał, a zatem czy wydał akt lub wykonał czynność, do którego to działania został zobowiązany orzeczeniem Sądu. Sąd w postępowaniu tym nie bada natomiast, w jaki sposób organ ów wyrok wykonał, co oznacza, iż Sąd nie dokonuje oceny zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia organu. Jeżeli zatem Sąd zobligował organ do wydania aktu, to ocenie podlega sam fakt wydania tego aktu, nie zaś jego merytoryczna treść. Sąd nie może bowiem w postępowaniu ze skargi na niewykonanie wyroku analizować prawidłowości rozstrzygnięcia organu, bowiem ta będzie mogła zostać zbadana w odrębnym postępowaniu, dotyczącym stricte tego aktu (np. w postępowaniu odwoławczym).

2. Istota zarzutów w niniejszej sprawie opiera się (w pewnym uproszczeniu) na twierdzeniu, że Wójt Gminy Koniusza w dniu 30 stycznia 2024 r. wydał decyzję o treści: "nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na przedmiotowej działce", ale decyzja ta pozostaje w rażącej sprzeczności z wyrokiem WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22, przez co stanowi naruszenie między innymi art. 170 p.p.s.a., art. 174 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Zatem wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 488/24) oddalający skargę skarżącego na niewykonanie przez Wójta Gminy Koniusza wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22 był nieprawidłowy.

W ocenie NSA, twierdzenie to nie jest prawidłowe.

3. Przypomnieć należy, że przedmiotem wyrokowania Sądu I instancji w niniejszej sprawie była skarga na naruszenie przez Wójta Gminy Koniusza wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22. W wyroku tym Sąd: a) zobowiązał Wójta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych, b) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, c) zasądził od Wójta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W niniejszej sprawie, Wójt (wobec trwających różnych postępowań administracyjnych z wniosku skarżącego) wypożyczył z WSA w Krakowie akta administracyjne sprawy i podjął czynności w ramach postępowania administracyjnego, które to postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji administracyjnej z 30 stycznia 2024 r. Zatem prowadzone postępowanie administracyjne w I instancji zakończone zostało decyzją Wójta Gminy Koniusza wydaną po upływie niespełna 2 miesięcy od uprawomocnienia się (w dniu 5 grudnia 2023 r.) wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Kr 219/22). Decyzją z 30 stycznia 2024 r. Wójt Gminy Koniusza orzekł, iż w wyniku wykonania nasypu na dz. nr [...] w miejscowości Glew nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na dz. nr [...] w miejscowości Glew.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wójt Gminy Koniusza podjął niezbędne czynności mające na celu zakończenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę, do której został zobowiązany w wyniku wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/ Kr 219/22.

Zdaniem NSA, nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie Wójt wydając decyzję naruszył art. 170 p.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego Wójt winien był wydać decyzję uwzględniającą jego twierdzenia, a tym samym orzekającą o naruszeniu stosunków wodnych na wskazanych działkach. Skarżący twierdzi bowiem, iż wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych obligują organ do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej będące jej przedmiotem zagadnienie na korzyść skarżącego kasacyjnie. Tak określone oczekiwanie skarżącego jest całkowicie bezpodstawne. Z sentencji wyroku Sądu z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22, ani też z uzasadnienia nie wynika zobowiązanie Wójta do wydania decyzji, której treścią miałoby być orzeczenie, iż na dz. nr [...] w Glewie miało miejsce naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla dz. nr [...] w Glewie. Sąd nie przesądził żadnego kierunku, w jakim winno nastąpić rozpoznanie wniosku skarżącego. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11).

Zatem w świetle powyższego nie sposób wywodzić, iż WSA w Krakowie w wyroku z 13 grudnia 2022 r. zobowiązał Wójta Gminy Koniusza do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o zaistnieniu naruszenia stosunków wodnych na wskazanych działkach. Nie znajduje zatem uzasadnienia zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, iż wyrok ten nie został wykonany.

Tym samym bezzasadny jest stawiany wyrokowi Sądu z 4 czerwca 2024 r. zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego wydane w sprawie orzeczenia nie nakazywały rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym w określony sposób ani też nie zobowiązywały Wójta Gminy Koniusza do wydania decyzji o określonej treści.

4. W konsekwencji, w uwzględnieniu powyższego uznać należy, iż prawidłowe i niebudzące wątpliwości oraz zastrzeżeń są argumenty przytoczone w kwestionowanym wyroku WSA w Krakowie z 4 czerwca 2024 r., przemawiające za oddaleniem skargi Skarżącego jako bezzasadnej w okolicznościach tej sprawy. Skoro bowiem Wójt Gminy Koniusza wydał w sprawie decyzję (tym samym wykonał wyrok Sądu I instancji) to wniesiona po dacie wydania tej decyzji skarga na "niewykonanie wyroku" powinna zostać przez Sąd I instancji oddalona. Tak też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzuca także naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie NSA, uzasadnienie kwestionowanego wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający jego kontrolę. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania tego wyroku ze względu na treść jego uzasadnienia. Zważyć również należy, iż w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, na czym w istocie miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu.

Podobnie w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, w jaki sposób Sąd rozpoznając sprawę naruszył inne przepisy p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. Przypomnieć trzeba, że wskazane przepisy k.p.a. nie były stosowane przez Sąd podczas rozpoznania skargi. Wobec tego nie mogły zostać przez Sąd I instancji naruszone.

Podobnie stwierdzić należy w odniesieniu do sformułowanego w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 174 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na podstawy skargi kasacyjnej i - jako niemający zastosowania na etapie rozpoznawania sprawy w I instancji - nie mógł zostać naruszony przez WSA w Krakowie.

Brak jest również uzasadnienia do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 545 ust. 4 p.w. oraz art. 7 Konstytucji.

Na marginesie należy podkreślić, że z regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., wynika konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający NSA merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1136/22). Powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej profesjonalnym prawnikom miało zapewnić jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Niestety, w niniejszej sprawie zarówno forma jak i treść skargi kasacyjnej (wraz jej z uzupełnieniem) może budzić uzasadnione wątpliwości odnośnie do jej profesjonalnego poziomu merytorycznego i formalnego.

5. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.