Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. nr KOC/4680/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 26 października 2022 r., nr KOC/4680/Zs/21 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 29 czerwca 2021 r. nr 52/2021.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z 12 stycznia 2021 r. r. pr. K.B, działając jako pełnomocnik [...] Sp. z o.o., zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul [...], stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

Postanowieniem z 29 czerwca 2021r., nr 52/2021 Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości przekształciło się w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W uzasadnieniu organ I instancji wykazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie jest zabudowana budynkiem o charakterze mieszkaniowym.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 26 października 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 29 czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołał art. 217 § 1 i 2 i art. 218 k.p.a. oraz podniósł, że z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przy czym potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie. Podstawową przesłanką umożliwiającą zgłoszenie żądania o wydanie zaświadczenia jest to, aby przedmiotem żądania były fakty, czy stan prawny niebudzący kontrowersji co do ich istnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, z treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku inicjującego postpowanie w niniejszej sprawie nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Okoliczność ta oznacza, że przysługujące [...] Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości nie uległo przekształceniu w prawo własności tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie organu, niemożliwe jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Ze skargą na powyższe postanowienie wystąpiła [...] Sp. z o.o. w W.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 144 k.p.a., art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej oraz pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

b) art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie organu II instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydana zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji, jak i Prezydent [...] byli w posiadaniu informacji potwierdzających, iż nieruchomość przy ul. [...] jest zabudowana na cele mieszkaniowe;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w W. nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wskazanej ustawy i w związku z tym prawo użytkowania wieczystego nie przekształciło się w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 roku;

b) art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż zasada wiarygodności ksiąg wieczystych znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo tego, iż wpis o biurowym charakterze budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] został dokonany w dniu 12 maja 2022 roku na podstawie dokumentów sporządzonych przez Prezydenta [...], które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, natomiast analiza powinna być dokonywana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym z dnia 1 stycznia 2019 roku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2022 roku oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] 52/22021 z dnia 29 czerwca 2021 roku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 4 listopada 2022 roku, z którego wynika, iż czynność polegająca na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków i zamianie funkcji budynku z mieszkalnej na biurową nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej oraz wydruku z KW [...] (dział [...]), z którego wynika, iż wpis o biurowym charakterze budynku został dokonany w dniu 12 maja 2022 roku na podstawie dokumentów sporządzonych przez Prezydenta [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. Sąd dopuścił dowody zawnioskowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 16 lipca 2021 r., o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] przekształciło się w prawo własności.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.), zwanej dalej "ustawą przekształceniową ". Zgodnie z jej brzmieniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej).

Ustawa przekształceniowa przewiduje dodatkowo, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (art. 4 ust. 1). W przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zaświadczenie to wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (art. 4 ust. 1 pkt. 3). Zatem prawidłowe rozpatrzenie wniosku wymagało jednoznacznego ustalenia czy podmiot występujący z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z takim wnioskiem, oraz następnie - czy nieruchomość objęta wnioskiem należy do jednej z kategorii, o których mowa powyżej.

W aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Postępowanie to ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi zatem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Z uwagi na formę prawną potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – nie decyzja administracyjna, lecz zaświadczenie – wykluczone jest rozstrzyganie w tego rodzaju postępowaniach kwestii spornych. Pojawienie się kwestii spornych zasadniczo wyklucza wydanie zaświadczenia, przynajmniej do czasu, gdy kwestie sporne uda się rozstrzygnąć we właściwych, odrębnych postępowaniach (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 181/20: "Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej").

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było to, czy nieruchomość skarżącego jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a w związku z tym czy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zgodnie z definicją ustawową, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: (1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub (2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2). Należy także zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. (I OSK 900/18) wskazał, że konieczność rozróżnienie zabudowy na cele mieszkaniowe od zabudowy na inne cele musi korespondować z celem ustawy przekształceniowej. Rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonuje się bowiem kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nie może prowadzić zatem do naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej. Wywód ten, wyrażony na gruncie ustawy z 2005 r., zachowuje pełną aktualność na gruncie przepisów z 2018 r.

Organy obu instancji uznały, że objęta wnioskiem z 12 stycznia 2021 r. nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w ustawie przekształceniowej, warunkujących wydanie stosownego zaświadczenia. Podstawą takiej oceny było ustalenie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, że nieruchomość położona przy ul. [...] w W. jest zabudowana pięciokondygnacyjnym budynkiem oznaczonym identyfikatorem; [...], którego główna funkcja została określona jako mieszkalna. Dane dotyczące funkcji budynku zostały już zaktualizowane w dniu 8 lipca 2021 r. przez Prezydenta [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr 14 kwietnia 2014 r. nr 230/Ś/2014, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu pomieszczeń biurowych oraz częściowej przebudowy związanej z wykonaniem szybu i instalacją dźwigu osobowego w budynku przy ul. [...] w W. (wynika to z postanowienia z NSA z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1691/22 załączonego do skargi). Jednak dane z ewidencji budynków przed aktualizacją były sprzeczne z pozostałymi danymi, którymi dysponował organ. I tak z decyzji komunalizacyjnej nr 31214 Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 8 października 1992 r. oraz z załącznika do tej decyzji (karty inwentaryzacyjnej) wynika, że na przedmiotowym gruncie został wybudowany budynek o charakterze użytkowym. Ponadto pierwotne prawo użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 18 marca 1999 r. z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo – mieszkaniową, w akcie tym wskazano, że na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek o charakterze użytkowym. Także w decyzji Prezydenta [...] z 8 października 1998 r. dotyczącej przyznania użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] na gruncie istnie budynek użytkowy (biuro). Należy także zauważyć, iż z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że [...] Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...]. Właścicielem tej nieruchomości jest Miasto [...]. Z treści księgi wieczystej tej nieruchomości wynika, że nieruchomość ta ma powierzchnię 216 m2 i znajduje się na niej budynek o 6 kondygnacjach, przy czym w zakresie przeznaczenia tego budynku księga wieczysta wskazuje na "budynki biurowe". Z akt administracyjnych wynika także, że pismem z 5 lipca 2005 r. skarżąca otrzymała wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i ustalono stawkę procentową w wysokości 3% wartości gruntu zabudowanego budynkiem o charakterze użytkowym. Skarżąca do 25 maja 2020 r. nie kwestionowała stawki czynszu ustalonej w wysokości 3%, czyli stawki dla gruntów zabudowanych budynkami niemieszkalnymi.

W zaistniałej sytuacji, skoro wszystkie dane (oprócz danych zawartych w ewidencji budynków przed aktualizacja z 2021 r.) wskazywały, że na spornej nieruchomości znajdował się budynek niemieszkalny, nie była spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, co wykluczało wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Zdaniem sądu zasada związania informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków nie może być stosowana w sposób "ślepy", bez względu na okoliczności danej sprawy. Organ wydający zaświadczenie ma prawo odstąpić od kierowania się danymi ewidencyjnymi, jeśli pozostały dostępny materiał dowodowy wskazuje na ich całkowitą błędność, a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi to należy zgodzić się zgodzić się ze skarżącą, że domniemania z art. 3 u.k.w.h. dotyczą jedynie praw rzeczowych do nieruchomości. Również rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.) nie obejmuje całej treści księgi wieczystej, lecz tylko prawa w niej ujawnione. Jednak te okoliczności nie wpływają na prawidłowość wydanego postanowienia, gdyż niemieszkalny charakter budynku przy ul. [...] nie wynikał jedynie z zapisów z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, ale również z innych dokumentów.

Reasumując, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły w niej wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.

Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia publikowane w bazie CBOSA.