Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 495/25 w sprawie ze skargi K.Ł. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 czerwca 2025 r. nr ZDW-TU.4503.116.2025 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.Ł. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 495/25, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę K.Ł. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 czerwca 2025 r., w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.Ł., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że zachowanie dotychczas istniejących zjazdów z drogi publicznej oznacza obowiązek zachowania wyłącznie zjazdów wybudowanych legalnie, czyli takich, co do których uzyskano w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu oraz uznanie zjazdu za nielegalny w sytuacji, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego wobec faktu, czy w momencie powstania zjazdu wymagał on w ogóle uzyskania pozwolenia właściwego organu;

2. art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie, które nakazuje organowi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu w ramach realizacji Inwestycji związanej z budową/przebudową drogi, co w konsekwencji pozbawiło stronę realnego dostępu do jakiejkolwiek drogi (którym to dostępem strona się legitymowała przed realizacją inwestycji) oraz wobec faktu, iż do tego przepisu nie ma zastosowania instytucja uznania administracyjnego, a zarządca drogi ma obowiązek ustawowy wybudowania lub przebudowania zjazdów już istniejących podczas budowy lub przebudowy drogi. Ustawa wyraźnie reguluje tę kwestię, nie pozostawiając żadnych wątpliwości że obliguje zarządcę drogi do wykonania przebudowy zjazdów na teren dawnych działek.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego tj. naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku czego pominięto fakt istnienia zjazdu, uznano, iż zjazd ma charakter nielegalny, w konsekwencji czego dokonano działań skutkujących odcięciem działki Skarżącego od dostępu do drogi publicznej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm wskazanych, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA: z 14 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2159/24; z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1682/14; z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2768/20, z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19, z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1447/20, z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, tj. "przyjęcie przez Sąd, że zachowanie dotychczas istniejących zjazdów z drogi publicznej oznacza obowiązek zachowania wyłącznie zjazdów wybudowanych legalnie", a przez to niewłaściwe przyjęcie przejawiające się uznaniem, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki do odtworzenia zjazdu na koszt zarządcy drogi, Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście zauważa, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p., jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Z powyższego przepisu wynika, że budowa lub przebudowa zjazdów po budowie lub przebudowie drogi, należy do zarządcy drogi. Dotyczy to jednak zjazdów dotychczas istniejących. W związku z żądaniem skarżącego kasacyjnie "odtworzenia" zjazdu z drogi publicznej na jego działkę, zadaniem organu orzekającego w tej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie czy zjazd z relewantnej działki istniał przed przebudową drogi, a jeśli istniał, to czy był legalny. Jak wynika z akt sprawy, zarządca drogi nie dysponuje w zasobach archiwalnych decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu do nieruchomości, brak też zjazdu formalnie naniesionego na mapę we wcześniejszej dokumentacji.

Prawidłowo organ stwierdził, iż w okresie poprzedzającym przebudowę drogi nie istniał legalny zjazd na relewantną działkę – istniał tam jedynie zjazd faktyczny. Słusznie zatem przyjęto, że zjazd nie był zjazdem legalnym, a więc wykonanym przez zarządcę drogi lub za jego zgodą.

Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz inne powołane powyżej).

Obowiązek wynikający z zacytowanego przepisu dotyczy zatem zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (zob. wyroki NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2768/20, z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w analizowanym trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. wyłączone jest przywrócenie istniejącego faktycznie, ale bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., zjazdu z drogi publicznej.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię należało uznać za niezasadny. Innymi słowy nie jest trafna wykładnia art. 29 ust. 2 u.d.p., która powinna doprowadzić do uznania, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd, jest istnienie faktycznej możliwości zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał legalny zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu. Niemniej jednak Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do Sądu I instancji, nie wykazał, że przed przebudową relewantnej drogi istniał faktyczny i legalny zjazd na jego działkę; nie przedstawił ani decyzji administracyjnych zezwalających na budowę zjazdu, ani też innych dokumentów potwierdzających, że zjazd ten był wybudowany legalnie. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że z twierdzeń strony skarżącej, iż od kilkudziesięciu lat na działkę wjeżdżano bezpośrednio z drogi publicznej oraz, że "zjazd był wykonywany wg potrzeb" - w świetle braku potwierdzenia tych twierdzeń w dokumentacji - nie wynika, że zjazd miał charakter legalny, tj. był zjazdem, którego przebudowa jako istniejącego mogłaby nastąpić na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p.

Dodać należy, że w okolicznościach tej sprawy bez znaczenia jest kwestia tego, czy i w jakim zakresie wjazd na relewantną działkę jest możliwy po przebudowie drogi, ale zauważyć trzeba, że decyzją z 17 czerwca 2025 r., wydaną na wniosek K.Ł. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie udzielił skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...] Droga [...], w miejscu określonym na załączonej do decyzji mapie - jednak to strona nie zgadza się "z udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...] jego staraniem i na jego koszt, pomimo zabrania mu części działki i pozbawienia go użytkowanego wjazdu na pozostałą część działki". Powyższe oznacza, że zapewnienie Skarżącemu kasacyjnie dojazdu do jego nieruchomości może się zrealizować, oczywiście w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, jednakże nie poprzez tryb przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. a zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazanie jedynie na istniejące - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale bez spełnienia wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy powoduje, że tak skonstruowane zarzuty procesowe nie poddają się kontroli instancyjnej dokonywanej przez sąd kasacyjny.

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważają również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Zarzut procesowy sprowadza się bowiem do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanej w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny tej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne, bowiem WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

Mając zatem na względzie przedstawione rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów poniesionych z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.