II SA/Go 206/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-28	
Data wpływu	2016-02-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna
Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 1961/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 § 2 pkt 4, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 6 ust. 5, art. 122, art. 128; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na zalecenia Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania zaleceń pokontrolnych oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2015r. zespół kontrolny Urzędu Wojewódzkiego, działając na podstawie art. 22 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. – określanej dalej jako u.p.s.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61. poz. 543 ze zm. - określanego dalej jako rozporządzenie z 2005 r.) przeprowadził kontrolę doraźną w Urzędzie Gminy. Kontrola dotyczyła zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań przez Ośrodek Pomocy Społecznej, w szczególności w zakresie oceny kwalifikacji osoby kierującej Ośrodkiem Pomocy Społecznej – J.P.. Na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że J.P. nie posiada wymaganych art. 122 ust. 1 u.p.s. kwalifikacji, tj. nie posiada 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Do protokołu kontroli Wójt Gminy wniósł zastrzeżenia pismem z dnia

[...] września 2015 r.

Zespół Inspektorów UW część zastrzeżeń uwzględnił i w tym zakresie wniesione zostały do protokołu stosowne poprawki, natomiast w pozostałym zakresie zastrzeżeń nie uznano i stanowisko w tej sprawie przekazane zostało pismem z dnia [...] października 2015 r. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole, którego podpisania Wójt Gminy odmówił pismem z dnia [...] listopada 2015 r.

W związku z powyższym Wojewoda, działając na podstawie art. 128 u.p.s. pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] wydał zalecenia pokontrolne, w których zalecił:

1) podjąć działania w kierunku uregulowania zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej,

2) przy naborze na stanowisko kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej pozyskiwać i wykorzystywać opinię kompetentnych instytucji w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe zalecenia, Wójt Gminy pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł zastrzeżenia.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej UW, z upoważnienia Wojewody, działając w trybie art. 128 u.p.s. podał, że zastrzeżenia zostały poddane analizie, w wyniku której ustalono, że nie znajdują one uzasadnienia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym zaleceniu podjęcia działań w kierunku uregulowania zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sytuacji, gdy osoba zatrudniona na tym stanowisku spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa kryteria.

W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko Wojewody odnośnie oceny kwalifikacji J.P. na stanowisko kierownika OPS jest błędne i niezgodne z art. 122 ust. 1 u.p.s. Wskazano, że J.P. poprzez pracę w Samorządowym Kolegium Odwoławczym ma bogate doświadczenie merytoryczne i praktyczne w zakresie przygotowywania orzeczeń administracyjnych i pism urzędniczych z zakresu pomocy społecznej. Przez ponad trzy lata współpracowała w ramach wolontariatu z C w Ośrodku Wspierania Rodziny. Zdaniem Wójta Gminy pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, należy traktować jako działalność wykonywaną w ramach pomocy społecznej. Podkreślono, że ustawodawca nie nadał pojęciu "stażu pracy w pomocy społecznej" znaczenia normatywnego. Ustawa o pomocy społecznej, a także żaden inny przepis prawa także nie zawiera takiej definicji. Nie można zatem uznać za właściwą interpretację organu kontroli, iż tylko praca w formie zatrudnienia spełnia w tym zakresie wymogi ustawowe. Gdyby w rzeczywistości po stronie ustawodawcy istniała wola takiej interpretacji, jaką uczynił organ kontroli, bezwzględnie znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach prawa. W związku z powyższym "staż pracy w pomocy społecznej" jest pojęciem, które należy pojmować szeroko. Dlatego też za staż pracy należy uznać każdą formę wykonywania zadań w ramach pomocy społecznej. Tym samym oceniając kwalifikacje zawodowe wskazać trzeba, że J.P. jest osobą posiadającą stosowną wiedzę i praktykę w zakresie pomocy społecznej oraz posiadająca wymagany ustawą 3-letni staż pracy w pomocy społecznej. Natomiast wieloletnia praca w organach odwoławczych w obszarze pomocy społecznej daje gwarancje właściwego wykonywania funkcji kierowniczej w jednostce pomocy społecznej.

Ponadto Wójt Gminy podkreślił, że wydanie zalecenia pokontrolnego nie służy interesom społecznym. Z zalecenia pokontrolnego nie wynika, jaki ważny interes prawny lub faktyczny uzasadnia zalecenia w zakresie uregulowania zatrudniania na stanowiska kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy z kilkumiesięcznego okresu pracy obecnego Kierownika OPS wynika, że wykonuje on zadania w sposób właściwy. Zatem brak jest interesu, który miałby podlegać ochronie poprzez czynności nadzorcze Wojewody.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. podał, że nie znalazł podstaw do zmiany wystosowanego zalecenia dotyczącego podjęcia działań w kierunku uregulowania zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ podkreślił, że nie podważa bogatego doświadczenia J.P. wskazanego w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., pełniącej funkcję kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, jednakże zatrudnienie jej na ww. stanowisku nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 u.p.s. Zgodnie zaś z art. 22 pkt. 8 u.p.s., do zadań wojewody należy m.in. nadzór nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Tylko zatrudnienie zgodne z wymaganymi kwalifikacjami, jest gwarantem jakości świadczonych usług i realizacji zadań zgodnie z przepisami prawa.

Jednocześnie zdaniem Wojewody pismo (zalecenia pokontrolne) z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). W tej kwestii organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia

11 września 2006 r. (I SA/Wa 510/06), w którym wskazano, że postępowanie kontrolne jest to postępowanie polegające na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem zaś działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. (...) istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (...). Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 u.p.s., Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. W związku z tym, czynność Wojewody z dnia [...] listopada 2015 r. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Skargę na zalecenia pokontrolne Wojewody z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł Wójt Gminy wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 122 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że osoba zatrudniona na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie spełnia wymogów przewidzianych w cyt. przepisie. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zawiera jednostronne i władcze polecenie określonego zachowania się w określonym terminie. Niewykonanie zalecenia jest zagrożone sankcją administracyjną kary pieniężnej, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.p.s. Sankcja ta powoduje, że skarżący posiada osobisty interes prawny w poddaniu zalecenia kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto zalecenie winno być kwalifikowane jako akt nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego o którym mowa w art. 3

§ 2 pkt 7 p.p.s.a. Powołany natomiast przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia

11 września 2006 r. dotyczy skargi na rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, zatem zupełnie innego aktu aniżeli ten będący przedmiotem niniejszej skargi. Strona skarżąca podkreśliła, że istnieje szereg orzeczeń, które wprawdzie dotyczą aktów z zakresu administracji publicznej wydanych na podstawie innych ustaw niż ustawa o pomocy społecznej, ale ich analiza potwierdza, że dotyczą tożsamych stanów faktycznych oraz prawnych i odnoszą się do przewidzianej w odrębnej ustawie kontroli zakończonej wydaniem przez organ nadzoru zaleceń/zastrzeżeń pokontrolnych, które mają charakter władczy a ich niewykonanie zagrożone jest sankcją. Mając powyższe na uwadze strona nie widzi podstaw, by zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 128 ust. 1 u.p.s., zostały potraktowane w sposób odmienny aniżeli zalecenie pokontrolne wydane na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy czy ustawy o ochronie środowiska.

W dalszej kolejności strona skarżąca podtrzymała argumentację wywiedzioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] grudnia 2015 r., że organ dokonał błędnej wykładni art. 122 ust. 1 u.p.s. uznając, iż osoba zatrudniona na stanowisku kierownika OPS nie posiada wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej.

Ponadto zdaniem strony skarżącej sformułowanie i przekazanie zaleceń przez zastępcę dyrektora Wydziału Polityki Społecznej narusza kompetencje Wojewody jako organu uprawnionego do przekazania - zgodnie z art. 128 ust. 1 u.p.s. - zaleceń pokontrolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że zalecenia pokontrolne nie są aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub 7 p.p.s.a. Na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania kontrolnego formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie podejmuje się natomiast czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń zgłoszonych przez kontrolującego nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu. W związku z czym czynność Wojewody z dnia [...] listopada 2015r. objęta skargą nie podlega kontroli co uzasadnia odrzucenie skargi.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że wymagania dotyczące osoby pełniącej funkcję kierownika ośrodka pomocy społecznej określone zostały w art. 122 ust. 1 u.p.s. stanowiącym, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej

3 – letni staż pracy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Pod pojęciem staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 6 ust. 5 cytowanej ustawy, organizacji pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Wykonywanie zadań z ustawy o pomocy społecznej na podstawie porozumienia o wolontariacie nie można uznać z staż pracy w pomocy społecznej w rozumieniu art. 122 § 1 wskazanej ustawy. W związku z powyższym organ stwierdził, że osoba pełniąca funkcję kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie spełnia powyższego warunku co uzasadniało wydanie spornego zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także jego prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast art. 3 p.p.s.a. ogranicza zakres tej kontroli enumeratywnie wyliczając formy działalności administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. Stosowanie do regulacji art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na podniesiony przez organ w odpowiedzi na skargę zarzut braku właściwości sądu do rozpoznania sprawy, na wstępie należy rozważyć zasadność powyższego zarzutu.

Zdaniem Sądu wydane przez organ w kontrolowanym postępowaniu zalecenia pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Akt lub czynności organu administracji publicznej , o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są działaniami materialno- technicznymi. Działania te mogą mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Przez "czynność" w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisu należy rozumieć zatem czynność materialno- techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętej przez właściwy organ, a dotyczą stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zalecenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, nie można jednak odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro ma on bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualne kwestie konkretnego podmiotu. Nie ma podstaw do uznania, że zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 128 u.p.s., różnią się w tym zakresie od pozostałych form możliwych działań wojewody (decyzji administracyjnej, o której mowa np. w art. 129 lub art. 131 u.p.s. czy wszczęcia postępowania egzekucyjnego) i nie wpływają na prawa i obowiązki kontrolowanego podmiotu, skoro nie poinformowanie o zakresie wykonania zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzenia, zagrożone jest sankcją – wymierzeniem kary pieniężnej o której mowa w art. 130 u.p.s. Nie można zatem zgodzić się, ze stanowiskiem organu, że niewykonanie zaleceń nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącego, a tym samym z twierdzeniem, że adresatowi zarządzeń pokontrolnych nie przysługuje prawo ich zaskarżenia do sądu. Reprezentując powyższe stanowisko Sąd miał na uwadze stanowisko jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w orzeczeniach wydanych w sprawie II OSK 216/08 z dnia 28 lutego 2008 roku w oparciu o ustawę 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( t.j. Dz. U. z 2007r., poz. 287 ze zm.) oraz w sprawach o sygn. akt II OSK 107/08 i II OZ 1244/07.

Reasumując, skoro przepisy ustawy o pomocy społecznej uprawniają wskazane w nich organy (wojewodę) do wydawania zaleceń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środków zaskarżenia tych zarządzeń do organów wyższego stopnia (takim środkiem nie jest możliwość wniesienia zastrzeżeń przez kontrolowanego w oparciu o art. 128 ustawy o pomocy społecznej, które są rozpatrywane przez organ kontrolujący), to zarządzenia takie stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku , a więc będące działaniem władczym , podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga może być wniesiona w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że niewykonanie zarządzeń pokontrolnych jest zagrożone sankcją w postaci kary grzywny.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut braku właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania skargi na zarządzenia pokontrolne wydane w oparciu o ustawę o pomocy społecznej za nieuzasadniony.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze.

Zgodnie z art. 122 u.p.s. osoby kierująca jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 ust. 5 u.p.s. oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej Znaczenia nie powinna mieć tu podstawa nawiązania stosunku pracy. Zasadne wydaje się rozciągnięcie tego wymogu także na inne podstawy świadczenia pracy, w szczególności umowy cywilnoprawne oraz prowadzenie działalności gospodarczej. Do ustalenia znaczenia terminu "świadczenie pracy w pomocy społecznej" istotne okazuje się wyjaśnienie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 5 u.p.s. znaczenia pojęcia "jednostki organizacyjnej pomocy społecznej". Ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Pojęcie stażu pracy w pomocy społecznej nie obejmuje natomiast wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określone funkcje. Należy bowiem odróżnić świadczenie pracy w pomocy społecznej od wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Oceniając zatem spełnienie przez konkretną osobę przesłanki z art. 122 u.p.s. należy rozróżnić, czy osoba ta świadczyła pracę w pomocy społecznej, czy też tylko wykonywała zadania z zakresu pomocy społecznej powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określoną funkcję. Zdaniem Sądu świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych zadań związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty nie zaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się np. że osoba pełniąca funkcję burmistrza wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa również z zakresu polityki społecznej jednak nie świadczy pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, a więc nie spełnia przesłanki posiadania odpowiedniego stażu pracy w pomocy społecznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Wr 428/09). Odnosząc powyższe uwagi do sprawy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania należy stwierdzić, że nie spełnia przesłanki określonej w art. 122 u.p.s. dotyczącej posiadania co najmniej

3-letniego staż pracy w pomocy społecznej osoba zatrudniona w samorządowym kolegium odwoławczym na podstawie umowy o pracę na stanowisku inspektora, nawet jeżeli do jej obowiązków należało nie tylko obsługa kancelarii, tj. przyjmowanie i rejestracja wpływających do organu spraw, odwołań, zażaleń, skarg, obsługa archiwum zakładowego, ale także przygotowywanie projektów orzeczeń administracyjnych w szczególności z zakresu pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, zaliczek alimentacyjnych. Jest to bowiem co najwyżej wykonywanie, czy też branie udziału w wykonywaniu zadań z zakresu pomocy społecznej, a nie świadczenie pracy w pomocy społecznej w znaczeniu wyżej podanym.

Brak jest również zdaniem Sądu podstaw do zaliczenia okresu wolontariatu, w ramach którego J.P. zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej zaświadczeniem świadczyła pracę na rzecz Ośrodka Wspierania Rodziny. Okres wolontariatu pokrywa się z okresem zatrudnienia w/w na podstawie umowy o pracę w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Przez staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć świadczenie pracy czy to na podstawie umowy o pracę czy też umowy cywilnoprawnej , jednak mając na uwadze cel w jakim powyższy wymóg ustawodawca wprowadził, praca ta winna charakteryzować się pewnym natężeniem, częstotliwością wykonywania, pozwalającym zapoznać się z charakterem pracy, zadaniami jakie wykonują jednostki organizacyjne pomocy społecznej oraz umożliwić nabycie określonego doświadczenia niezbędnego do kierowanie pracą tych jednostek. Takim zamiarem niewątpliwie kierował się ustawodawca wprowadzając odnośnie osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej wymóg posiadania określonego stażu pracy w pomocy społecznej. Tego wymogu nie spełnia praca świadczona na podstawie porozumienia o wolontariacie przy założeniu, że dana osoba jednocześnie w tym okresie była na stałe zatrudniona na stanowisku inspektora na pełnym etacie w innym zakładzie pracy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż wydane przez Wojewodę zalecenie pokontrolne zobowiązujące stronę skarżącą do podjęcia działań w kierunku zatrudnienia na stanowisku kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wobec stwierdzenia, że osoba zatrudniona obecnie na tym stanowisku nie spełnia wymogu posiadania 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, w jakim to zakresie zarządzenie pokontrolne zostało zaskarżone, odpowiada prawu.

Stwierdzając w trakcie przeprowadzonej kontroli powyższą nieprawidłowość, powołując się na art. 128 u.p.s. Wojewoda posiadał kompetencje do wydania zaskarżonego zalecenia pokontrolnego. Upoważnienie do reprezentowania i wydawania w imieniu Wojewody m. in. do wydawania zaleceń pokontrolnych przez G.J. wynika z upoważnienia udzielonego w/w przez Wojewodę noszącego datę [...] września 2014r. oraz z dnia [...] lutego 2016r. (k. 11-18 akt sprawy sądowej). W oparciu o powyższe upoważnienia G.J. uprawniona jest do załatwiania spraw w imieniu Wojewody w zakresie realizacji zadań organu określonych w ustawie o pomocy społecznej ( pkt 6 ).

Tym samym uznając skargę za nieuzasadnioną w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu w całości.