II SA/Kr 917/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-30	
Data wpływu	2021-08-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; ; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; ; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania organu l instancji w całości I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 680 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodociągowej Tropie z dnia 25 września 2020 r., doprecyzowanego pismem z dnia 28 października 2020 r. o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 oraz 5 k.p.a. Starosta [...] postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania dotyczącego robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 28 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie przebudowy i rozbudowy sieci wodociągowej w miejscowości R. - B. i T. w Gminie G. , zakończonym w trybie milczącej zgody. Organ I instancji ocenił, że wniosek Spółki Wodociągowej Tropie został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego prawem (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

Na postanowienie to zażalenie wniosła Firma A .

Wojewoda postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r., znak sprawy: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zainicjowanej wnioskiem Firma A z 25 września 2020 r. (data wpływu 29 września 2020r.), doprecyzowanego pismem z 28 października 2020 r. (data wpływu 3 listopada 2020 r) w całości.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że przedmiotowy wniosek może wszcząć postępowanie zakończone brakiem wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie, a następnie badał czy wnioskodawca dochował terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie najistotniejsza jest ocena, czy wnioskodawca mógł zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia w tejże sprawie, która nie została zakończona ostateczną decyzją (ani postanowieniem). Jak wynika z art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a. warunkiem przedmiotowym wznowienia postępowania jest istnienie aktu kończącego postępowanie: decyzji lub postanowienia. Innymi słowy, tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla tych spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi (lub postanowieniami).

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę (w formie decyzji administracyjnej). Jednakże ustawa Prawo budowalne przewiduje wyjątki od tej zasady poprzez ustanowienie instytucji zgłoszenia. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie zgłoszenia (milcząca zgoda) przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie uruchamia postępowania administracyjnego. Dopiero wniesienie sprzeciwu inicjuje postępowanie, do którego stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Postępowanie, którego wznowienia żądała Firma A , zakończyło się niewniesieniem sprzeciwu. Starosta [...] wydał zaświadczenie z dnia 15 maja 2019 r., znak: [...] o niewniesieniu sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, objętych zgłoszeniem Gminy G. z dnia 28 marca 2019 r.

Jak stwierdził Wojewoda, istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy przepisy działu II rozdziału 8a kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym, tj. czy niewniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi proceduralną instytucję milczącego załatwienia sprawy.

W ocenie Wojewody milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, na podstawie przepisów Prawa budowlanego, nie jest tożsame z tzw. milczącym załatwieniem sprawy, o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a. Milcząca zgoda (niewniesienie sprzeciwu) w Prawie budowlanym jest instytucją autonomiczną, której zasady uregulowane zostały w tej ustawie, a przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a., dotyczące milczącego załatwienia sprawy, w aktualnym stanie prawnym nie mają do niej zastosowania. Przyjęcie interpretacji, że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji należy stosować przepisy k.p.a., czyniłoby zbędnym przepis art. 122a § 1 k.p.a.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. b prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia budowy sieci wodociągowych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem, iż niewniesienie sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a. Za prawidłowością powyższego stanowiska przemawia przykład ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2019.1292 tekst jednolity ze zmianami), w której w art. 34 ust. 12 znajduje się jednoznaczne odesłanie do przepisów działu II rozdziału 8a k.p.a.

W świetle powyższego, bez istnienia decyzji (lub postanowienia) ostatecznej w sprawie nie może być mowy o wznowieniu postępowania. Ten wnioskowany przez skarżącego nadzwyczajny tryb postępowania jest dopuszczalny tylko w sytuacji wydania ostatecznej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę (ewentualnie postanowienia).

Zatem, z uwagi na brak przesłanki przedmiotowej do wznowienia tego postępowania organ I instancji nie postąpił prawidłowo odmawiając Firma A , na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia przez Gminę G. o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych w przedmiocie przebudowy i rozbudowy sieci wodociągowej w miejscowości R. - B. i T. w Gminie G. , zakończonym brakiem sprzeciwu, z uwagi na stwierdzone uchybienie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Art. 145-153 k.p.a. nie mają bowiem zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Starosta [...] winien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."

Jednocześnie należy wskazać, że z uwagi na powyższe, podnoszone w zażaleniu zarzuty merytoryczne względem zgłoszonych robót budowlanych nie mogły zostać poddane ocenie, z uwagi na formalnoprawny charakter postępowania (stwierdzony brak przedmiotu postępowania).

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A , zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

i. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez brak ustalenia pełnego kręgu uczestników postępowania przez organ, co skutkowało pozbawieniem Skarżącego prawa strony i zakończeniem sprawy w formie milczącej zgody organu;

ii. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne dokonanie przez organ zebrania, zabezpieczenia i weryfikacji materiału dowodowego w ramach niniejszej sprawy;

iii. art. 122 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż instytucja milczącej zgody organu ujętego w ww. przepisie nie ma zastosowania do przepisów ustawy - prawo budowlane;

iv. art 147 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania przez organ możliwości wznowienia postępowania z urzędu;

v. art. 149 § 3 w zw. z art. 122a § 2 pkt 2, art. 122gk.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) poprzez nieprawidłowe uznanie, że brak jest możliwość zastosowanie instytucji nadzwyczajnego wznowienia postępowania w przypadku, gdy organ w sposób milczący dokonał załatwienia sprawy w postaci braku wniesienia sprzeciwu;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 1333) poprzez błędne przyjęcie, iż w wyniku zgłoszenia była możliwość załatwienia sprawy w sposób milczący pomimo braku ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uznać za zasadną.

Zaskarżone postanowienie wymagało uchylenia z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r., znak: [...] uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania oraz umorzono postępowanie w sprawie wznowienia. W tak sformułowanej sentencji zwracają uwagę dwa uchybienia: po pierwsze – umorzenie nastąpiło w formie postanowienia, mimo, że art. 105 § 1 k.p.a. wymaga dla tego rozstrzygnięcia formy decyzji administracyjnej, a po drugie – umorzono postępowanie, które nie zostało wszczęte. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego przepisu art. 61a § 1 k.p.a. ("Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."). Postanowienie odmowie wznowienia w istocie stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Skoro więc postępowanie w przedmiocie wznowienia nigdy nie zostało wszczęte, to nie mogło również zostać umorzone - zatem powoływanie się na art. 105 § 1 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia było całkowicie błędne.

Błędnie również organ odwoławczy stwierdza, że w niniejszej sprawie organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak już wcześniej stwierdzono art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem ogólnym, stosowanym przy wnioskach o wszczęcie postępowania, a art. 149 § 3 k.p.a. – przepisem szczególnym mającym zastosowanie wyłącznie do wniosku o wznowienie. Taki wniosek musi zostać zawsze załatwiony przez wydanie postanowienia o wznowieniu bądź o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 albo § 3 k.p.a. Nawet gdyby taki wniosek pochodził od osoby niebędącej stroną (o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a.) to i tak należałoby rozpoznać go na podstawie art. 149, a nie na podstawie art. 61a k.p.a.

Już tylko z tych przyczyn zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Dokonując jego kontroli należało jednak ocenić również zawarte w nim stwierdzenie, jakoby w przypadku braku wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych w ogóle nie było możliwe wznowienie postępowania.

Procedura zgłoszenia, o której mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) funkcjonuje w tej ustawie od samego początku czyli od jej wejścia w życie 1 stycznia 1995 r., choć podlegała licznym zmianom. Z kolei do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dodano między innymi cały rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy", w tym art. 122g o treści: "Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1". Tytułem przypomnienia trzeba wskazać, że rozdział 12 dotyczy wznowienia postępowania, a rozdział 13 dotyczy uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji.

W dacie dokonywania zgłoszenia w przedmiocie przebudowy i rozbudowy sieci wodociągowej w miejscowości R. - B. i T. w Gminie G. przepisy rozdziału 8a kodeksu postępowania administracyjnego obowiązywały już od niemal dwóch lat.

Nie ulega więc wątpliwości, że przy analizie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie należy więc rozstrzygnąć, czy tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi "milczące załatwienie sprawy", o którym mowa w rozdziale 8a kodeksu postępowania administracyjnego. Od tego zależy dopuszczalność wznowienia postępowania.

Również i tę kwestię Wojewoda ocenił w sposób wadliwy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "Przyjęcie interpretacji, że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji należy stosować przepisy k.p.a., czyniłoby zbędnym przepis art. 122a § 1 k.p.a.". W tym zakresie istotna jest bowiem wykładnia systemowa. Omówioną wcześniej zmianą do kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 roku wprowadzono cały rozdział regulujący milczące załatwienie sprawy. Z treści art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że musi istnieć przepis szczególny wprowadzający tego rodzaju zakończenie sprawy administracyjnej. O ile jednak wcześniej w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowań dotyczących milczącego załatwienia sprawy, to z systemowej wykładni art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że do takich spraw stosuje się przepisy kolejno po nim następujące tj. wszystkie przepisy rozdziału 8a k.p.a.

Drugi argument przemawiający zdaniem Wojewody przeciwko uznaniu, że art. 30 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a. to brak odesłania w przepisach prawa budowlanego do art. 122a k.p.a. Zwrócono uwagę, że w art. 34 ust. 12 ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) takie odesłanie się znajduje.

Ten sposób rozumowania jest wadliwy. Skoro w art. 122a k.p.a. stwierdza się, że "Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi" to należy uznać, że wystarczające jest samo istnienie takiego przepisu szczególnego. Nie można przyjąć, że warunkiem zastosowania rozdziału 8a k.p.a. jest powołanie się wprost na te przepisy. Taka wykładnia nie znajduje żadnego uzasadnienia. Na marginesie można wskazać, że o ile tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane funkcjonuje od kilkudziesięciu lat, to ustawa Prawo przedsiębiorców weszła w życie wiele miesięcy po zmianie kodeksu postępowania administracyjnego. Należałoby oczekiwać od ustawodawcy, że regulacja tych samych trybów postępowania będzie wyglądać w ten sam sposób, niemniej jednak z faktu, że w jednej ustawie odwołano się wprost do rozdziału 8a k.p.a. nie można wnioskować, że inne przypadki, niezawierające takiego odwołania, nie stanowią milczącego załatwienia sprawy. Jak już stwierdzono wystarczające jest istnienie przepisu szczególnego, a nie odwołanie się w nim do przepisów k.p.a.

Pogląd, że tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów działu 8a kodeksu postępowania administracyjnego jest prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3157/17 (LEX nr 2761872) stwierdził: "(...) od dnia 1 czerwca 2017 r. weryfikacja skuteczności prawnej milczącego załatwienia sprawy (w tym milczącej zgody, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i której egzemplifikacją jest art. 30 ust. 5 p.b.) odbywa się na zasadach określonych w art. 122g k.p.a.".

Warto też zacytować komentarz do art. 122a k.p.a. (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019): "Nowelą z 7.04.2017 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego ustanowiono procesowy mechanizm zakończenia postępowania administracyjnego bazujący na konstrukcji wywoływania skutków materialnoprawnych i procesowych bez podejmowania czynności konwencjonalnej w formie wydania aktu administracyjnego jako alternatywa dla tego aktu, o skorzystaniu z której decyduje organ prowadzący postępowania, w ramach rozszerzonego spektrum przypisanego mu władztwa administracyjnego. Temu rozwiązaniu nadano zbiorczą nazwę "milczące załatwienie sprawy". W ten sposób ustawodawca ustanowił w zbiorze procesowych norm ogólnych mechanizmy, które już funkcjonowały w krajowym porządku prawnym, jakkolwiek nie zawsze jako alternatywa dla decyzji. Przykładami takich rozwiązań są: instytucja zgłoszenia z art. 30 pr. bud., z którą koreluje kompetencja organu architektoniczno-budowlanego do wniesienia sprzeciwu, a którą wdrożono do tego aktu prawnego 24.12.1997 r. w drodze ustawy z 22.08.1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726)".

Podsumowując zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 105 § 1 i art. 122a i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zastosował właściwy tryb postępowania, badając dopuszczalność wniosku o wznowienie na podstawie przepisów rozdziału 12 k.p.a. Wojewoda w sposób dowolny uznał, że ten tryb nie ma w sprawie zastosowania i umorzył postępowanie, które wcześniej w ogóle nie zostało wszczęte.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni dokonaną wyżej wykładnię przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane i rozpozna zażalenie na postanowienie organu I instancji przyjmując, że co do zasady jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego niewniesieniem sprzeciwu w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).