Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę O. do załatwienia wniosku skarżącego J. K. z dnia 26 stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kserokopii decyzji administracyjnej z dnia [...] nr [...] Starosty O., w przedmiocie pozwolenia na budowę, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 113 (sto trzynaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Skarżący J. K. wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. zwrócił się

do Starostwa Powiatowego w O. o udzielenie informacji publicznej w zakresie: "decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenie na budowę dla realizacji pawilonu handlowego wydanej na rzecz R. S. w J. L.". Ponadto wniósł o udzielenie informacji, kto brał udział w tej sprawie "w postępowaniu administracyjnym".

Jako sposób udostępnienia informacji wskazał kserokopię decyzji administracyjnej i informację pisemną, a jako podstawę prawną wniosku art. 2 ust. 1 (1) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa działając z upoważnienia Starosty O. pismem z dnia 3 lutego 2009 r. udzielił informacji wymaganej pismem skarżącego z dnia 26 stycznia 2009 r. - odmówił zaś udostępnienia informacji w formie kserokopii decyzji administracyjnej. Wskazał, że żądanie wydania kserokopii decyzji nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy decyzji wydanej w indywidualnej, konkretnej sprawie i nie obejmuje żadnej ze sfer życia publicznego.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informację publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez co należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Pismem z dnia 23 lutego 2009 r. zainteresowany wezwał Starostę O. do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił, że forma załatwienia sprawy jest niezgodna z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem odmowa udostępnienia informacji winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na to pismo Starosta O. w piśmie z dnia 3 marca 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko i uzasadnienie zawarte w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r.

W dniu 14 kwietnia 2009 r. wnioskodawca skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie na bezczynność Starosty O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 maja 2009 roku uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Wskazało, że przepis art. 37 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawach rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 z uwzględnieniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W dniu 25 czerwca 2009 r. zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty O. w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wniósł:

1. na podstawie art. 149 p.p.s.a. o zobowiązanie Starosty O. do załatwienia sprawy bądź poprzez wydanie kserokopii decyzji administracyjnej z dnia 30 października 2008 r., Nr 1002/2008 Starosty Oławskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę bądź wydania decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej co umożliwi stronie skarżącej weryfikowanie środków prawnych łącznie z prawem skargi do Sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy,

2. na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania.

Przedstawił w niej dotychczasowy stan faktyczny i prawny. Odnośnie zaś meritum sprawy twierdził, że żądane przez niego informacje należą do grupy informacji publicznych wskazanych w art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie informacji publicznej". Dodał, że nieudzielenie przez Starostę O. informacji publicznej, jak również niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy o powodach opóźnienia i terminie w jakim udostępni informację oznacza bezczynność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska przywołał treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi co jest informacją publiczną, a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1352/03 i z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03.

Wyjaśnił, że mając na uwadze powyższe – wobec tego, że żądanie skarżącego dotyczyło prócz informacji o przedsięwzięciu realizowanym przez osobę prywatną, wydania mu kserokopii decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, strona poinformowała skarżącego, że nie może wydać mu żądanego dokumentu.

Podniósł również, że w jego ocenie - mając na uwadze orzecznictwo administracyjne, bezzasadne jest żądanie skarżącego dotyczące wydania mu decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia żądanego dokumentu.

Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt II Sa 3301/02, a także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1995/06 - decyzja może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną - lub inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania.

Stwierdził także, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

W pierwszej kolejności Sąd ma obowiązek rozpoznać zarzut zgłoszony w odpowiedzi na skargę – dotyczący jej odrzucenia. Odrzucenie skargi ma charakter procesowy i skutkuje tym, że skarga nie zostaje merytorycznie rozpoznana.

Tymczasem jak wynika z przedstawionych wywodów podstawą do złożenia wymienionego wyżej wniosku nie są przeszkody procesowe uniemożliwiające prowadzenie sprawy ale ocena zasadności skargi; podtrzymywane przez organ twierdzenie, że żądany dokument nie ma charakteru informacji publicznej.

Tak zaś zarzut powoduje, że Sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie. Ustalić czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 25 czerwca 2009 r. występuje bezczynność organu.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa /postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06/.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek /art. 10 ustawy/. Wniosek taki złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków na budowę oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną /por. np. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca

2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS/. W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, że informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu /wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 221/04, LEX

nr 146742; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465/.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 26 stycznia 2009 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Starosta O. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Wydany przez właściwy organ decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 i z dnia 29 listopada 2007r., IV SA/Po 657/07).

Prawo do i informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych /państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna/ oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej dokumentacji Starosta O. powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną /wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. II OSK 812/05/.

Odmowa udzielenia informacji z uwagi na to że, nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji /wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 325/03 oraz z dnia 5 lipca 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 18/07/.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

J.T. 15.09.09r.