Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2356/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2356/19, oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 73 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0035 ha, obręb S., objętej KW nr [...], zajętej pod drogę wojewódzką relacji [...] NR [...] (obecnie nr [...]).

B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody Małopolskiego.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. 3,2930 ha, z której wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0035 ha, stanowiła własność W. B., co potwierdza akt własności ziemi z 22 stycznia 1975 r. nr [...]. Wskazano, że aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest B. K. oraz A. K., co potwierdza umowa darowizny z dnia [...] października 2009 r. Rep. A nr [...] oraz treść KW nr [...].

Organ odwoławczy podał, że W. B. zmarł w dniu 18 września 2012 r. Uprawnienia przysługujące mu z prawa własności do nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały przeniesione na rzecz córki i jej męża w drodze sukcesji syngularnej przez w/w umowę darowizny z dnia [...] października 2009 r. Rep. A nr [...]. Minister wskazał, że dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151), zgodnie z którym droga relacji [...] nr [...] (obecnie [...]), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Minister podał, że w myśl art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu. Spełnienie powyższej przesłanki wynika też z mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego Z. R., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty M. [...] grudnia 2013 r. pod nr [...], na której zaznaczono granice działki nr [...] zajętej pod drogę (wyodrębnionej z działki nr [...]), sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ II instancji zaznaczył ponadto, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy protokół zdawczo – odbiorczy spisany w dniu 31 grudnia 1998 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Powiatu M. m.in. przedmiotową drogę nr [...]. Podstawę prawną powyższego protokołu stanowiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 156, poz. 1027). Organ zaznaczył, że spełnienie tej przesłanki potwierdza też oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. J. M. z 2 stycznia 2014 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga powiatowa nr [...] relacji [...] była urządzona, prowadzone były na niej prace związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego. Organ II instancji podkreślił ponadto, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Tym samym – zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju – przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione.

Na powyższą decyzję B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Sąd podzielił stanowisko organu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 w/w ustawy. W ocenie Sądu za prawidłową należy uznać ocenę, że w niniejszej sprawie została spełniona także przesłanka publicznoprawnego władania tą nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. Za Ministrem Sąd I instancji wskazał, że w materiale dowodowym znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy przekazania przedmiotowej drogi Zarządowi Powiatu M. z dnia 31 grudnia 1998 r. w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., jak również oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. – J. M. z dnia 2 stycznia 2014 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, potwierdzające fakt zarówno urządzenia drogi nr [...], jak i prowadzenia na niej prac związanych z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego.

Sąd dostrzegł, że organ II instancji rozpoznając sprawę pominął treść zeznań złożonych przede wszystkim przez B. M. oraz G. M. w trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami w dniach 30 kwietnia 2015 r. oraz 15 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu uchybienie to pozostaje jednak bez istotnego wpływu na prawidłowość treści zaskarżonej decyzji.

Sąd zaznaczył, że dla spełnienia przesłanki władania istotne jest jedynie to by dana jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Wskazał ponadto, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Czynności te zarządca drogi wojewódzkiej miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogłyby być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie i urządzenia techniczne.

Zdaniem Sądu, powyższego domniemania nie może obalić oświadczenie skarżącej dotyczące bieżącego utrzymywania przez dotychczasowych właścicieli. Podejmowanie przez nich prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Powyższe potwierdza zaś zarówno opisany wyżej protokół przekazania jak i oświadczenie podmiotu uprawnionego o dokonywanych na spornym gruncie czynnościach faktycznych. Dokumenty te – zdaniem Sądu – wskazują, że to podmiot publicznoprawny, a nie byli właściciele nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany – w myśl ustawy o drogach publicznych – za prawidłowe utrzymywanie omawianej drogi. Podejmowanie zaś przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. W kwestii mocy dowodowej zawartego w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w wykonaniu rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. Sąd podkreślił, że jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., określającym stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

W odniesieniu natomiast do zarzutu bezkrytycznego przyjęcia przez organ treści oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M., Sąd zauważył, że zostało ono złożone przez osobę uprawnioną w zakresie posiadanej przez nią wiedzy z tytułu pełnionych obowiązków służbowych i brak jest podstaw do jego kwestionowania .

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną pełnomocnik oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 75 i 80 K.p.a., przez nieuprawnione zastosowanie tego przepisu pomimo braku spełnienia przesłanki władania nieruchomością wynikającą z tego przepisu,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez:

- wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było nieuwzględnienie zarzutów skargi, co miało wpływ na wynik sprawy,

- błędne przyjęcie, iż nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa/ jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż czynności faktyczne z zakresu prawa publicznego w odniesieniu do przedmiotowej działki [...] nie były w ogóle wykonywane przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a przyjęcie za udowodnione tej okoliczności oparto wyłącznie na oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. złożonego w roku 2014, a zatem przeszło 15 lat po upływie okresu, istotnego z punktu widzenia ustalania przesłanek zasiedzenia,

- nieprawidłowe przyjęcie za udowodnioną okoliczność wykonywania faktycznego władztwa nad działką [...] do 31 grudnia 1998 r., podczas gdy wyodrębnienia tejże działki [...] dokonano na podstawie mapy sporządzonej w 2014 r., a która to mapa – dla spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną – winna odzwierciedlać stan na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- błędne przyjęcie za udowodnione okoliczności władania nieruchomością w sytuacji, gdy ustalenie to oparto na ogólnikowym oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M., z którego nie wynika, kiedy i jakie konkretnie czynności były wykonywane w odniesieniu do przedmiotowej działki [...], do roku 1998 – zwłaszcza, że nie wiadomo skąd składający oświadczenie miał wiadomości o stanie władania na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- całkowity brak ustalenia jaki podmiot miał rzekomo wykonywać czynności w odniesieniu do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż wystarczającym dowodem dla przyjęcia wykazania władztwa nad nieruchomością jest oświadczenie Dyrektora bez potwierdzenia i konfrontacji tego dowodu z innymi zgromadzonymi w sprawie i niewyjaśnienie dlaczego jednym dowodom dano wiarę, a innym nie,

- zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do uznania za udowodnione, że działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym w okresie przed 1 stycznia 1999 r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosku takiego wyprowadzić nie można.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanka władztwa jest całkowicie odrębną przesłanką wskazaną w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dlatego musi być ona oceniana odrębnie od pozostałych przesłanek, a więc m.in. od faktu zajęcia gruntu pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, racjonalny ustawodawca nie wymagałby łącznego spełnienia trzech przesłanek, skoro samo już zajęcie pod drogę publiczną zawiera w sobie element władztwa. Wobec tego wskazano, że konieczne jest przeprowadzenie dowodów dla wykazania istnienia przesłanki władztwa, a nie przyjmowanie jej istnienia na podstawie bliżej nieokreślonego domniemania. Wskazano, że oprócz oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych, nie ma żadnego innego dowodu, z którego można by wyprowadzić wniosek, czy w ogóle i ewentualnie jakie konkretnie czynności wykonywał zarządca w ramach sprawowania władztwa, a zwłaszcza czy czynności te dotyczyły wąskiego pasa przylegającego do zasadniczej części drogi określonego, w niniejszej sprawie jako działka [...].

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2015 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu z uwagi na niewykazanie przez podmiot publicznoprawny przesłanki władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne natomiast jest to, czy organ pierwszej instancji ustalił z całą pewnością, że działka ta we wspomnianej dacie znajdowała się we władaniu podmiotu publicznoprawnego, na którego rzecz ma nastąpić przejęcie własności. Nie można pominąć, że art.73 wymienionej wyżej ustawy stanowi podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej jego działaniem i jako taki w związku z ochroną prawa własności wynikającą z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP musi podlegać wykładni ścisłej, również w tym zakresie, że niedopuszczalne jest jego zastosowanie w przypadku, gdy przesłanki przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie zostały udowodnione a jedynie uprawdopodobnione. Uprawdopodobnienie jedynie wystąpienia przesłanek zastosowania tego przepisu godziłoby bowiem w zasady ochrony prawa własności określone w Konstytucji RP. Dlatego tak ważna w tych sprawach jest właściwa ocena materiału dowodowego. W tym miejscu należy odwołać się do art.80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W skardze kasacyjnej została podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie obejmując zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a. podważyła dokonaną ocenę dowodów, słusznie wskazując, że wydając decyzję oparto się wyłącznie na ogólnikowym oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z 2 stycznia 2014 r. z którego to nie wynika, kiedy i jakie konkretnie czynności były wykonywane w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...], do roku 1998 r. Nie negując samego oświadczenia trzeba przyznać rację skarżącej, że nie wyjaśniono skąd składający oświadczenie miał wiadomości o stanie władania działką na dzień 31 grudnia 1998 r., tym bardziej, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących tego władania. Uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji nie usuwa powstałych wątpliwości w kontekście okoliczności, że wyodrębnienia tejże działki nr [...] dokonano na podstawie mapy sporządzonej w 2013 r., zaś według aktu notarialnego z 2009 r. sporządzonego z pewnością zgodnie ze stanem ewidencji gruntów cała przedmiotowa nieruchomość w 2009 r., a więc przed jej wyodrębnieniem geodezyjnym w 2014 r. miała charakter rolny. Brak w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo nie wzięto pod uwagę jednoznacznych zeznań wszystkich zeznających w sprawie świadków wskazujących bezspornie na władanie przedmiotową nieruchomością przez jej właścicieli. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono jedynie, że władanie przez właścicieli nie wyklucza władania przez podmiot publicznoprawny, Rzecz jednak w tym, że to władanie przez podmiot publicznoprawny należy udowodnić. Tymczasem, jak wynika to z treści upoważnienia udzielonego w dniu 15 czerwca 2015 r. nawet Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w M. nie ma pewności co do "zajętości" działki pod drogę publiczną, skoro stwierdza, że działka ta była " prawdopodobnie" zajęta pod drogę powiatową ( k. 83 akt adm.).

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma to, czy Skarb Państwa, powiat lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie, itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2749/15; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia 2 stycznia 2014 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, nie zostało też skonfrontowane z żadnym innym dowodem. W szczególności z zeznaniami świadków, a także nie poparte żadnymi dowodami wskazującymi na władanie przedmiotową działką przez podmiot publicznoprawny. Takimi dowodami mogą być przykładowo: umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymywania lub modernizacji drogi, faktury lub rachunki za wykonywanie prac związanych z odśnieżaniem drogi, koszeniem trawy przydrożnej, sprzątaniem drogi lub wykonywaniem innych czynności związanych z zarządzaniem drogą; zeznania świadków np. pracowników firm świadczących usługi w zakresie utrzymania, modernizacji i ochrony dróg publicznych. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskujący o wydanie decyzji podmiot publicznoprawny czynił jakiekolwiek starania o uzyskanie wymienionych dowodów, choćby zwracając się do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Kielcach (lub następcy prawnego tego podmiotu), od którego według protokołu zdawczo odbiorczego przejął zarząd drogą wojewódzką nr [...] relacji [...], która obecnie stanowi drogę powiatową nr [...] relacji [...]. Wspomniany protokół zdawczo – odbiorczy spisany w dniu 31 grudnia 1998 r., dowodzi jedynie przekazania Zarządowi Powiatu M. m.in. drogi nr [...] [...], nie zaś władania przedmiotową działką przez podmiot publicznoprawny, jak przyjął to Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że podmiot publicznoprawny przystąpił do uregulowania stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi publiczne po ponad 15 latach po wejściu w życie wyżej opisanej regulacji prawnej, w związku z tym utrudnione jest udowodnienie pewnych faktów ze względu na brak dokumentów, nie może prowadzić do wykazania przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sposób dowolny i uproszczony. Powołany przepis ma charakter wywłaszczeniowy, zatem właściciel nieruchomości nie może być pozbawiony własności bez bezspornego wykazania przesłanek w nim określonych.

Art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych środków dowodowych, również wskazanych przez stronę skarżącą. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania.

Decyzja podjęta na podstawie omawianego art.73 ma charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający miał na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 75 i 80 k.p.a.w zw. z art.151 p.p.s.a.

Natomiast, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., należy wskazać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z kolei, jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach w/w ustawy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. tj.poz.1800 ze zm.). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi ( 200 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), opłata od wniosku za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł),koszty adwokackie za I instancję ( 480 zł) i za II instancję ( 240 zł.) - łącznie 1137 zł.