II GSK 948/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-15	
Data wpływu	2012-05-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janusz Zajda /przewodniczący/
Magdalena Bosakirska
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 2099/11	
Skarżony organ	Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 146; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2099/11 w sprawie ze skargi A. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Podstawą rozstrzygnięcia Sądu stanowiły następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne.

W dniu [...] grudnia 2010r. A. K.-L. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wnioskowi został nadany numer [...].

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień w zakresie określonym w jego 11 punktach. Wnioskodawczyni uzupełniła wniosek przesyłając pismem datowanym na dzień [...] kwietnia 2011 r. (data wpływu do Agencji [...] kwietnia 2011r.) poprawione strony wniosku i planu działania. Wskazała, iż powierzchnia upraw podana do strat powodziowych różni się w porównaniu z wnioskiem o dopłaty obszarowe, ponieważ użytkuje pole bez umowy dzierżawy, a w Urzędzie Gminy nie szacowano strat powodziowych na powierzchniach nieudokumentowanych. Szkółka zaś to teren, na którym są posadzone wiosną podkładki 90x30 cm; latem są okulizowane oczkami odmian szlachetnych. W następnym roku wiosną są ścinane i wyrastają drzewka zwane okulantami. Jeżeli są zostawione na rok dłużej dają drzewka tzw. dwuletnie. Matecznik podkładek wegetatywnych to uprawa, na której podkładki wegetatywne sadzi się w rozstawie 120-150x15-30 cm. W następnym roku ścina się je nad ziemią, a wyrosłe pędy obsypuje kilkakrotnie trocinami, korą i ziemią, a późną jesienią odgarnia się i odcina ukorzenione podkładki. Uprawa trwa kilkanaście lat.

Pismem z dnia [...] maja 2011r. wnioskodawczyni ponownie została wezwana do złożenia wyjaśnień związanych z treścią dostarczonych przez nią dokumentów, w szczególności organ zwrócił uwagę na to, iż struktura upraw i powierzchnia

gospodarstwa we wniosku, Planie Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie i bazie płatności obszarowych jest niezgodna z protokołem szacowania strat i opinią Wojewody. W opinii Wojewody nie ujęto strat w szkółce i mateczniku. Ponadto występują różnice w powierzchni łąk, gorczycy i grochu. Dane te muszą być spójne, ponieważ wpływają na oszacowanie % wielkości szkody, która jest jednym z kryteriów dostępu do programu. Należało też wyjaśnić jakich gatunków drzew dotyczy szkółka i matecznik.

Wnioskodawczyni w odpowiedzi na wezwanie złożyła poprawione dokumenty oraz wyjaśniła, między innymi iż w szkółce, której częścią jest matecznik dominują jabłonie na ok. 85% powierzchni, pozostałe to: pigwa, podkładka pod grusze i podkładki pod czereśnie i wiśnie, wobec zaś dominującej uprawy jabłoni do strat powodziowych użyto tej nazwy. Ponadto wyjaśniła, że prowadzone na działkach [...] o powierzchni 1,55 ha uprawy: szkółka podkładek orzecha włoskiego i orzechy włoskie szczepione nie skiełkowały a tym rosnącym zgniły korzenie. Oszacowała straty na 80%, zaś straty szkółki na działce [...] o powierzchni 0,52 ha na 50%. Poinformowała także, że sad brzoskwiniowy na działce [...] o powierzchni 0,44 ha jest karczowany z powodu 100 % strat. Powierzchnie te nie zostały uwzględnione przez Urząd Gminy przy zgłaszaniu strat z uwagi na nie przedłożenie umów na użytkowanie pola. Wskazała, że straty powodziowe były większe niż te zgłoszone, ponieważ nadmiar odpadów był przez całe lato, a straty nie były już uwzględniane przez UG. Niektóre zaś pojawiły się w roku 2011. Było to: zamieranie truskawek w wyniku gnicia korzeni w tunelach foliowych, gdzie nastąpiło 100 % strat, brak owocowania, zamieranie drzew brzoskwiń i słaby wzrost drzew czereśni, brak kwitnienia orzechów włoskich, słabe przyjęcia okulizacji w szkółce. Wyjaśniła też, że uprawa facelii została wpisana przez Urząd Gminy w protokole start jako trawa na zielonkę. Przesłała też poprawioną kopię opinii Wojewody.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała wnioskodawczynię o odmowie przyznania jej pomocy finansowej, o którą ubiegała się we wniosku.

Agencja wskazała, iż podstawą odmowy przyznania pomocy jest zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz

wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, gdyż struktura upraw i powierzchnia gospodarstwa we wniosku, Planie Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie oraz bazie płatności obszarowych jest niezgodna z protokołem szacowania strat i opinią Wojewody. Dane te muszą być spójne, ponieważ wpływają na oszacowanie % wielkości szkody, która jest jednym z kryteriów dostępu do programu. Wielkość gospodarstwa podana w protokole szacowania strat oraz opinii Wojewody wynosi 7,2 ha, zaś w bazie dopłat bezpośrednich 13,33 ha. Wyliczony % strat w oparciu o całe gospodarstwo wynosi 15,8 %. Wartość szkód w gospodarstwie wobec tego jest za mała, by spełnić kryterium wynoszące 30 % strat w gospodarstwie.

Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanym do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, potraktowanym jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, wskazała między innymi, iż nie uwzględniono jej wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. dotyczących powierzchni upraw i strat. Wskazała też, że protokół strat był spisywany bardzo wcześnie, a straty ujawniły się jeszcze w późniejszym okresie, o czym świadczy uzupełnienie do protokołu z dnia [...] października 201 Or.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnioskodawczyni została poinformowana, iż w wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie pomocy z dnia [...] grudnia 2010 roku wniosek został przywrócony do M. Oddziału Regionalnego ARiMR celem poprawy uzasadnienia prawnego zawartego w piśmie [...]. Wskazano, iż analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż odmowa przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zawarta w piśmie [...] z dnia [...] czerwca 2011r. jest niezgodna ze stanem faktycznym. Wskazano, iż w postępowaniu wszczętym na wniosek o przyznanie pomocy M. Oddział Regionalny, zgodnie z § 14 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia dwukrotnie wzywał wnioskodawczynię do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania pismami [...] z dnia [...] marca 2011r. oraz [...] maja 2011 r. W wyznaczonym terminie wnioskodawczyni nie doprowadziła do zgodności pomiędzy danymi we wniosku o przyznanie pomocy (pkt 10.1.1), Planem Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie, danymi z wniosku o przyznanie płatności obszarowych, protokołem szacowania strat oraz

opinią Wojewody. W związku z powyższym prawidłową podstawą odmowy przyznania pomocy w przedmiotowym postępowaniu powinien być przepis określony w § 14 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie, z którym jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków Agencja nie przyznaje pomocy.

Wskazano, iż przepis określony w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia podany w piśmie [...], nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy, gdyż wyliczenie % utraconego przez wnioskodawcę przychodu na podstawie dostarczonej opinii Wojewody oraz powierzchni gospodarstwa wynikającej z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli nie znajduje uzasadnienia.

Na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 roku A. K.-L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". Wskazała, iż odmowa została uzasadniona niskim procentem zniszczeń w gospodarstwie tj. poniżej 30%. Natomiast jak wynikało to z wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia [...] maja 2011 roku straty powiększyły się i wyniosły od 60-100 %. W sadzie brzoskwiniowym zaś na powierzchni 0,52 ha do 100 %. Sad ten z tego powodu musiał zostać wykarczowany. W szkółce drzew owocowych straty powiększyły się do 50 %, co zostało potwierdzone spisanym w dniu [...] października 2010r. uzupełnieniem do Protokołu strat. Podniosła, iż na powierzchni użytkowanej bez umów pisemnych, które nie były uwzględniane przez Urząd Gminy straty w wyniku powodzi wynosiły 50-100 %.

W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawa wsparcia finansowego w ramach działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy ARiMR

wykonuje zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania m.in. działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej (...)". Zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy pomoc w ramach przywołanego działania przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Art. 22 ust. 2 ustawy wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez podmioty wdrażające postępowaniach w sprawach przyznawania pomocy. Jednocześnie art. 22 ust. 4 ustawy przyznaje wnioskodawcy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej (...)" określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010r. Zgodnie z jego § 4 ust. 1 pkt 1 pomoc przyznaje się osobie fizycznej lub prawnej lub spółce osobowej, która spełnia warunki określone w § 2 i której został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jeżeli: 1) wysokość szkód określonych w § 2 pkt 1, spowodowanych w gospodarstwie oszacowanych przez komisję, o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zwanej dalej "komisją", wynosi: a) średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiła szkoda, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej produkcji w gospodarstwie rolnym - w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), zwanych dalej "zwierzętami gospodarskimi", lub rybach oraz b) nie mniej niż 10 000 zł - w budynkach, budowlach, maszynach lub urządzeniach służących do produkcji rolnej, sadach lub plantacjach wieloletnich lub stadach podstawowych zwierząt gospodarskich.

W przedmiotowej sprawie, struktura upraw i powierzchnia gospodarstwa we wniosku o przyznanie pomocy, Planie Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie oraz bazie płatności obszarowych jest niezgodna z protokołem

szacowania start i opinią Wojewody. Dane te winny być spójne, ponieważ wpływają na oszacowanie wielkości szkody, która jest jednym z kryteriów dostępu do programu pomocy w ramach przedmiotowego działania. Wielkość gospodarstwa podana w protokole szacowania strat oraz opinii Wojewody wynosi 7,2 ha, zaś w bazie dopłat bezpośrednich 13,33 ha.

Organ dwukrotnie wzywał skarżącą do usunięcia braków lub nieprawidłowości w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania na podstawie § 14 rozporządzenia wykonawczego. W wyznaczonym terminie skarżąca nie doprowadziła do zgodności pomiędzy danymi we wniosku o przyznanie pomocy, Planem Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie, danymi z wniosku o przyznaje płatności obszarowych, protokołem szacowania strat oraz opinią Wojewody.

Jednakże kierowane do wnioskodawczyni wezwania powinny wprost wskazywać niezgodności i szczegółowo informować o błędach w złożonych dokumentach, albo o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na odmowę przyznania pomocy. Art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, iż w postępowaniach w sprawach dotyczących przyznania pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie, jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd wskazał, iż w postępowaniu o przyznanie pomocy wszczętym na wniosek A. K.-L. M. Oddział Regionalny, na podstawie § 14 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia dwukrotnie wzywał wnioskodawczynię do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W wyznaczonym terminie wnioskodawczyni nie odprowadziła do zgodności pomiędzy danymi we wniosku o przyznanie pomocy, Planem Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie, danymi z wniosku o przyznania płatności obszarowych, protokołem szacowania strat oraz opinią Wojewody. W związku z powyższym prawidłową postawą prawną odmowy przyznania pomocy w przedmiotowym postępowaniu powinien być przepis określony w § 14 ust. 6 rozporządzenia zgodnie z którym jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego

wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis określony w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia podany w piśmie [...] nie może stanowić podstawy do odmowy jej przyznania.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w zakresie udzielonej pomocy powinno zostać poprzedzone dokładnym zbadaniem stanu faktycznego sprawy i oceną przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów. Uwzględniając dyspozycję § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Sąd uznał, że istotne jest określenie wysokości poniesionych szkód na podstawie wniosku oraz złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów i wyjaśnień. Dopiero odniesienie się do nich może doprowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżąca spełniła, bądź nie warunki do przyznania wnioskowanej pomocy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny R. P., zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwe

przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, w której przedmiotem

zaskarżenia jest akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub

obowiązków wynikających z przepisów prawa - w przypadku którego

zastosowanie ma art. 146 p.p.s.a., a także poprzez uchylenie zaskarżonego do

Sądu aktu z zakresu administracji publicznej wobec niedostrzeżenia, iż

przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej wyeliminowany

przez organ z obrotu prawnego,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, a w

konsekwencji nie wzięcie przez Sąd pod uwagę z urzędu faktu, że akt z zakresu

administracji publicznej został wyeliminowany z obrotu prawnego pomimo takiego

obowiązku wynikającego z zasady, iż Sąd rozstrzygając sprawę zobowiązany jest

do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich

przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i orzekania przez Sąd

wobec braku przedmiotu zaskarżenia.

Wskazując na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Odnosząc się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego, zdaniem strony skarżącej, na nie wzięciu pod uwagę z urzędu, że zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej został wyeliminowany z obrotu prawnego, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przywołanego przepisu wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają więc przez granice sprawy administracyjnej, której przedmiot jest zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Konsekwencje zaś obowiązywania zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi wyrażają się również i w tym, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 850/09).

Sposób, w jaki skonstruowany został zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. powoduje, że ocena jego zasadności nie może pomijać normatywnej treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego

postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także - jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowody uzupełniające z dokumentów. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji - wbrew stanowisku strony skarżącej - jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych.

Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek zaś wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. W konsekwencji powyższego, za naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie należało uznać sytuację polegającą na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Uwzględniając (komplementamie) normatywną treść przywołanych przepisów p.p.s.a., konsekwencje ich obowiązywania oraz wskazany kierunek ich wykładni, brak jest podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji naruszył w jakimkolwiek względzie przepis art. 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekał w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy (w których znajdowały się pisma Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.), odnosząc się do zasadniczych kwestii mających istotne znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W związku z zarzutami skargi kasacyjnej kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego "odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa" tj. czy pismo skarżącego kasacyjnie z [...] sierpnia 2011r. stanowi wyłącznie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy jest to jednocześnie władcze rozstrzygnięcie organu, eliminujące z obrotu prawnego zaskarżony akt organu w postaci odmowy udzielenia pomocy finansowej ze środków unijnych.

Zauważyć należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa wymagań co do treści i formy tego środka prawnego. Co więcej, ustawa ta nie odsyła też do jakichkolwiek innych przepisów, które mogłyby być choćby nie wprost stosowane do określenia wymogów odpowiedzi organu. Istotą i celem tej instytucji jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbiorowa, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2008, str. 275, por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r, sygn. akt I FSK 497/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o istocie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zasadzie przesądza charakter samego wezwania. Wymaga to w pierwszej kolejności odniesienia się do tej drugiej wskazanej instytucji prawnej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest czynnością regulowaną przez k.p.a, nie jest środkiem zaskarżenia, nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uznać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi w istocie formalny wymóg, który należy spełnić, aby móc skorzystać ze środka prawnego w postaci skargi. Uprawniony podmiot składając rzeczone wezwanie daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do

przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym, zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że warunkiem wniesienia skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne (uchwała sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r.( sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia - jako warunek wniesienia skargi - jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Pismo A. K.-L. z dnia [...] lipca 2011 r. stanowiące reakcję na odmowę przyznania jej pomocy ze środków stanowi niewątpliwie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na odmowę przyznania jej pomocy finansowej ze środków unijnych, w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, A. K.-L. nie miała obowiązku oczekiwania na odpowiedź organu, bądź oczekiwania na upływ określonego terminu od wezwania. Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązany czekać na odpowiedź organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Przepisy bowiem nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaproponowane przez ustawodawcę rozwiązanie zapewnia stronie skarżącej bezpieczeństwo procesowe w zakresie obrony jej interesów. Dlatego wybór terminu na gruncie art. 52 § 3 p.p.s.a. zależy wyłącznie od strony i jej decyzji, czy chce czekać na odpowiedź organu, czy też nie.

Jest kwestią oczywistą, iż podmiotem uprawnionym do badania, czy warunek ten został spełniony, jest wyłącznie sąd administracyjny, a nie organ, który dokonał czynności. Równocześnie zaznaczyć należy, że możliwości działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej, względnie zachowania milczenia, zaś milczenie organu nie stanowi jednak przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja przewidziana w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Odpowiedź, zgodnie z Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dobisza (Wyd. Naukowe PWN Warszawa 2003), rozmieć należy jako ustną lub pisemną reakcję na pytanie, zwrot lub zarzut skierowany do kogoś. Kierując się dyrektywami wykładni językowej wyprowadzić należy wniosek, że odpowiedź, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. powinna zawierać bezpośrednie odniesienie się organu do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zawartych w nim zarzutów. Odpowiedź taka powinna określać generalnie o negatywnym, bądź też pozytywnym stanowisku organu w zakresie zgłoszonych przez skarżącego uchybień prawnych wobec aktu lub czynności. Odpowiedź nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy, nie określa sytuacji prawnej wnioskodawcy przez zapewnienie mu lub odmowę zapewnienia przewidzianej w przepisach ochrony. Organ tą czynnością nie ma mocy dokonania zmian w treści aktu objętego wezwaniem, nie może w niego ingerować, ani stanowić o innym ukształtowaniu praw i obowiązków strony, niż wynikające z tego aktu. Reakcją organu na takie wezwanie może być albo odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jej doręczenie), albo pozostanie biernym w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest w swej wymowie zbliżona do odpowiedzi na skargę, jest bowiem wyrazem tylko i wyłącznie stanowiska organu w kwestii stawianych w wezwaniu zarzutów naruszenia prawa. Na

koniec należy dodać, że organ nie ma prawnego obowiązku udzielania odpowiedzi na zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W żadnej mierze nie można uznać, że organ w treści niewiążącej strony odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może korygować lub uzupełniać inne, niż oczywiste błędy, czy omyłki pisarskie w wydanej decyzji. Jeśli natomiast na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdzi, że istotnie akt został przez niego podjęty z naruszeniem prawa wówczas konieczne staje się uruchomienie dostępnych temu organowi środków prawnych służących przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Stąd też nie sposób było uznać, że pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. organ wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone rozstrzygnięcie. W piśmie tym, skierowanym do wnioskodawczyni, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poinformowała o skierowaniu jej wniosku do M. Oddziału Regionalnego ARMiR celem "poprawy uzasadnienia prawnego zawartego w piśmie [...]". Natomiast w piśmie z tej samej daty, którego adresatem jest Kierownik M. Oddziału Regionalnego ARMiR zalecono ponowną weryfikację wniosku - celem zastosowania właściwej podstawy prawnej odmowy przyznania A. K.-L., stwierdzając, iż organ powinien zastosować § 14 ust. 4 i 5 pkt 2 rozporządzenia.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej organu uznać należało za niezasadne, gdyż wskazane wyżej pisma ARiMR nie noszą formy władczego rozstrzygnięcia wniosku A. K.-L. o udzielenie pomocy finansowej, a zawierają jedynie informację o konieczności dokonania zmiany podstawy prawnej dokonanej odmowy przyznania pomocy finansowej. W żadnej mierze organ nie odniósł się do merytorycznych zarzutów stawianych przez wnioskodawczynię w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadny drugi zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji uchylając zaskarżony akt, jako podstawę prawną wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Oczywistym jest, że uwzględnienie skargi na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nastąpić może wyłącznie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednakże naruszenie przepisów postępowania może spowodować uwzględnienie skargi kasacyjnej w razie, gdy to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy wydanym orzeczeniem, a błędem postępowania musi

bowiem zachodzić związek przyczynowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 422/10 i z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt I FSK 588/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.