Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 708/24 w sprawie ze skargi R.J. na bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. na rzecz R.J. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 708/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.J., zobowiązał Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. do rozpoznania wniosku R.J. z dnia 27 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

R.J., wnioskiem z 27 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii:

1. umowy zawartej 4 października 2016 r. ze Stowarzyszeniem [...] w sprawie przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR,

2. oferty złożonej przez Stowarzyszenie [...] co do zawarcia powyższej umowy,

3. oświadczenia Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. co do przyjęcia powyższej oferty.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Giełda pismem z 13 września 2024 r. poinformowała, że przedmiot i zakres wnioskowanych informacji nie jest objęty zakresem informacji publicznej. Działalność Giełdy będąca przedmiotem wniosku nie wchodzi w zakres informacji publicznej, nie pozostawała i nie pozostaje też w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem jakichkolwiek zadań publicznych, a przy realizowaniu danych czynności, Giełda jako spółka kapitałowa dysponowała własnym majątkiem, a nie majątkiem Skarbu Państwa czy majątkiem komunalnym. Jednocześnie poinformowano, że na mocy umowy przeniesienia praw i zobowiązań zawartej w 2017 r. "[...]S.A. stała się w miejsce GPW stroną umowy przejęcia funkcji Organizatora Fixingu z dnia 4 października 2016 r. zawartej pomiędzy Giełdą a Stowarzyszeniem ". Dana umowa oraz dokumentacja poprzedzająca jej zawarcie, w tym oferta Stowarzyszenia i odpowiedź Giełdy na ofertę, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Giełdy oraz [...] S.A., co dodatkowo uniemożliwia ich udostępnienie.

Pismem z 17 września 2024 r. wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Giełda pismem z 7 października 2024 r. poinformowała wnioskodawcę, że odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielono pismem z 13 września 2024 r. i nie uległa ona zmianie.

Następnie wnioskodawca, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Giełdy w rozpoznaniu wniosku z 27 sierpnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Giełda wniosła o odrzucenie skargi.

Skarżący w piśmie z 20 grudnia 2024 r. oświadczył, że wniesiona skarga jest skargą na bezczynność Giełdy.

WSA w Warszawie zwrócił się do Giełdy o nadesłanie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii następujących dokumentów:

1) umowy zawartej w dniu 4 października 2016 r. ze Stowarzyszeniem [...] w sprawie - przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR,

2) oferty złożonej przez Stowarzyszenie [...] co do zawarcia powyższej umowy,

3) oświadczenia GPW co do przyjęcia powyższej oferty.

W odpowiedzi na wezwanie Giełda poinformowała, że nie ma możliwości udostępnienia Sądowi żądanych dokumentów z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji stwierdził, że Giełda jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), z którego wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1615/24 Skarb Państwa ma w Giełdzie Papierów Wartościowych S.A. pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pojęcie pozycji dominującej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r., poz. 1616 ze zm., dalej "u.o.k.i.k."), zgodnie z którym pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Pojęcie to odnosi się do pozycji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W konsekwencji przyjąć należy, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki. Z informacji dostępnych na stronie internetowej Giełdy wynika, że według stanu na dzień 26 lutego 2021 r. Skarb Państwa posiada w niej 35,01% akcji. Akcje, w których posiadaniu jest Skarb Państwa są to akcje uprzywilejowane, które dają 51,80% głosów na walnym zgromadzeniu. Z kolei na dzień 27 kwietnia 2018 r. Skarb Państwa posiadał w Spółce 35% akcji uprzywilejowanych, co dawało 51,76% głosów na walnym zgromadzeniu. Resumując Skarb Państwa ma w Giełdzie pozycję dominującą, tak więc Giełda obowiązana jest do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, WSA w Warszawie podniósł, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Tak więc o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada.

Z odpowiedzi udzielanych przez Giełdę wynika, że treść pytań zawartych we wniosku nie stanowi informacji publicznej. Z drugiej jednak strony Giełda starała się wykazać, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Tak więc odpowiedź na wniosek skarżącego jest co najmniej nie jednoznaczna. Konieczne stało się zatem ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Informacje związane z organizacją fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR stanowią informacje publiczną, ponieważ Skarb Państwa ma w Giełdzie pozycję dominującą i w takiej Spółce nie da się wyodrębnić zadań publicznych i nie publicznych.

WIBOR został jednoznacznie uregulowany Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2026/1011 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne w instrumentach finansowych i umowach finansowych lub do pomiaru wyników funduszy inwestycyjnych i zmieniające dyrektywy 2008/48/WE i 2014/17/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 596/2014 (zwanego dalej "rozporządzenie BMR"). WSA w Warszawie podkreślił, że w Polsce kluczowym wskaźnikiem referencyjnym jest wskaźnik referencyjny WIBOR. Ze względu na znaczenie dla gospodarki, w szczególności dla konsumentów będących stronami umów kredytów hipotecznych, ustalanie stawek WIBOR jest "zadaniem publicznym". Tak więc należy uznać, że informacje dotyczące organizacji Fixingu stawek referencyjnych WIBOR stanowią informację publiczną.

WIBID to referencyjna wysokość oprocentowania lokat na polskim rynku międzybankowym. Wyznaczana jest jako średnia arytmetyczna wielkości oprocentowania podawanych przez banki działające w Polsce, które są uczestnikami panelu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR, po odrzuceniu wielkości skrajnych. Innymi słowy jest to roczna stopa procentowa, jaką banki zapłacą za środki przyjęte w depozyt od innych banków. Referencyjna stopa procentowa – stopa procentowa służąca za podstawę do obliczania wszelkich stosowanych odsetek i pochodząca z publicznie dostępnego źródła. Ze względu na znaczenie dla gospodarki, ustalanie stawek WIBID jest "zadaniem publicznym". Tak więc należy uznać, że również informacje dotyczące organizacji Fixingu stawek referencyjnych WIBID stanowią informację publiczną.

Uznanie, żądanych przez skarżącego informacji za informacje publiczne nie neguje zastosowania wobec tych informacji wyłączenia przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Giełda, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz:

(i) odrzucenie skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej, względnie

(ii) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, względnie

(iii) rozpoznanie skargi przez NSA poprzez jej oddalenie;

a także przyznanie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2-3 oraz art. 3 § 1-3 w zw. z art. 1 i art. 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi na "odmowę udzielenia informacji publicznej, wyrażoną w piśmie Giełdy z dnia 13 września 2024 r. i podtrzymaną pismem z dnia 7 października 2024 r." i rozpoznanie jej, podczas gdy skarga została wniesiona od pism Giełdy, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, co skutkowało nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.;

2. art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez umożliwienia Giełdzie wniesienia odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 20 grudnia 2024 r., w którym skarżący skutecznie zmodyfikował przedmiot skargi - co skutkowało pozbawieniem Giełdy możności obrony jej praw i nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.;

3. art. 119 pkt 4, art. 120, art. 133 § 1, art. 90 § 1 i art. 10 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w wyniku błędnego uznania, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, podczas gdy w skardze jednoznacznie wskazano, że dotyczy ona pism Giełdy z dnia 13 września 2024 r. oraz z dnia 7 października 2024 r., a nie bezczynności organu, zaś późniejsza próba modyfikacji przedmiotu skargi była niedopuszczalna, zatem skarga nie podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym i powinna zostać rozpoznana na rozprawie, o co Giełda wnosiła w odpowiedzi na skargę - co skutkowało pozbawieniem Giełdy możności obrony jej praw i nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i zakwalifikowanie skargi wbrew jej literalnej treści - jako skargi na bezczynność organu i w konsekwencji wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice sprawy, bowiem skarga dotyczyła odmowy udzielenia informacji publicznej wyrażonej w piśmie Giełdy z dnia 13 września 2024 r. i podtrzymanej pismem z dnia 7 października 2024 r., a zmiana przedmiotu zaskarżenia pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. była niedopuszczalna; naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygniecie, ponieważ skarga na bezczynność organu została uwzględniona w wyroku, mimo że - mając na uwadze przedmiot zaskarżenia - powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.;

5. art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że skarga wymagała doprecyzowania w zakresie określenia przedmiotu zaskarżenia oraz wezwania skarżącego do usunięcia tego braku poprzez wskazanie, czy wnosi skargę na odmowę udzielenia przez organ informacji publicznej, czy skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 27 sierpnia 2024 r., podczas gdy w skardze jednoznacznie wskazano, że dotyczy ona odmowy udzielania informacji publicznej wyrażonej pismem z dnia 13 września 2024 r. i podtrzymanej pismem z dnia 7 października 2024 r., a nie bezczynności organu i nie było w tym zakresie miejsca na żadne wątpliwości, a zatem nie zachodziły podstawy do wzywania skarżącego do doprecyzowania przedmiotu zaskarżenia; naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem w wykonaniu wezwania Sądu skarżący podjął próbę zmiany przedmiotu zaskarżenia na skargę na bezczynność organu, a Sąd błędnie uznał, że taka zmiana była dopuszczalna i rozpoznał skargę jako skargę na bezczynność organu, mimo że droga sądowa w sprawie - mając na uwadze jej właściwy przedmiot określony w skardze - była niedopuszczalna;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a to poprzez:

(i) niewyjaśnienie źródła informacji w oparciu, o które WSA ustalił znaczenie pojęć WIBOR i WIBID,

(ii) zaniechanie odniesienia się przez WSA do argumentacji Giełdy dotyczącej wystąpienia przez skarżącego o informację w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą (kancelarią adwokacką), co może wskazywać na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej,

(iii) niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego WSA uznał, że informacje dotyczące organizacji fixingu (procesu ustalania) stawek referencyjnych WIBOR oraz WIBID stanowią informację publiczną,

(iv) niewyjaśnienie, dlaczego WSA uznał, że dokumenty, udostępnienia których domaga się skarżący (Umowa, oferta, oświadczenie o przyjęciu oferty) stanowią informację publiczną w sytuacji, gdy nie zawierają informacji dotyczących samego fixingu (procesu ustalania) stawek referencyjnych WIBOR oraz WIBID (do czego Sąd odnosił się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a jedynie wynegocjowane przez Giełdę i Stowarzyszenie warunki biznesowe (finansowe), prawne i organizacyjne przejęcia funkcji organizatora fixingu ww. stawek referencyjnych, które to informacje nie należą do domeny publicznej;

7. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 10, pkt 3 i 4 u.o.k.i.k. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "pozycja dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" to nie "pozycja dominująca", o której mowa w art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k., lecz należy odnieść się do definicji "przedsiębiorcy dominującego" w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.o.k.i.k., ponieważ dominację należy rozumieć jako kontrolę nad innym podmiotem, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. odesłanie do u.o.k.i.k. jest jednoznaczne i nie dotyczy "przedsiębiorcy dominującego błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że podmioty wymienione w tym punkcie, a w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, są zawsze obowiązane do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga dokonania również oceny, czy podmioty takie wykonują powierzone im zadania publiczne i czy wnioskowana informacja odnosi się do tych zadań;

8. art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Giełda jest zobowiązania do udzielenia informacji o zawartej ze Stowarzyszeniem umowie z dnia 4 października 2016 r. w sprawie przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBOR i WIBID, ofercie i oświadczeniu o przyjęciu oferty, podczas gdy dokumenty objęte wnioskiem skarżącego zawierają jedynie warunki biznesowe (finansowe), prawne i organizacyjne przejęcia funkcji organizatora (administratora) fixingu stawek referencyjnych, które to informacje nie dotyczą procesu ustalania stawek referencyjnych WIBOR i WIBID oraz nie są związane z realizacją przez Giełdę zadań publicznych;

9. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 4, art. 11 ust. 1 pkt c, art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1 lit. a, art. 25 ust. 7, art. 26 ust. 3, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 28a rozporządzenia BMR" poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie do informacji żądanej przez skarżącego, podczas gdy zasady udostępniania informacji dotyczących wskaźników referencyjnych stosowanych na rynkach finansowych, zatem również WIBOR i WIBID, określone zostały kompleksowo w przywołanych przepisach rozporządzenia BMR, wobec czego należy uznać, że również informacje dotyczące organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBOR oraz WIBID nie podlegają ujawnieniu na podstawie u.d.i.p.;

10. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacje dotyczące warunków biznesowych (finansowych), prawnych i organizacyjnych przejęcia funkcji organizatora fixingu stawek referencyjnych WIBOR oraz WIBID, zawarte w dokumentach objętych wnioskiem skarżącego, stanowią informację publiczną, albowiem realizowana przez Giełdę działalność jest zadaniem publicznym z uwagi na "powszechność i użyteczność dla ogółu", podczas gdy:

i) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Giełda nie świadczy "usług w ogólnym interesie gospodarczym", o których mowa w art. 14 i art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2004 r., Nr 90, poz. 864) oraz w Protokole nr 26 do TFUE, ani nie realizuje zadań publicznych;

ii) Giełda nigdy faktycznie nie pełniła funkcji organizatora (administratora) fixingu stawek referencyjnych WIBOR i WIBID, albowiem od dnia 30 czerwca 2017 r. administratorem tych stawek referencyjnych jest [...] S A., a wcześniej organizacją fixingu tych stawek zajmowało się Stowarzyszenie;

iii) wskaźniki referencyjne WIBOR i WIBID są adresowane do uczestników rynku finansowego, zwłaszcza dla instytucji finansowych, przedsiębiorstw oraz inwestorów instytucjonalnych, a przy tym WIBID nie jest stosowany w umowach zawieranych z konsumentami, jest jakościowo istotnie różny od indeksu WIBOR i argumentacja dotycząca WIBOR zawodzi i nie może być stosowana w odniesieniu do indeksu WIBID.

11. art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Giełdy do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i de facto nakazanie Giełdzie udzielenia wnioskowanych informacji, podczas gdy żądanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej w istocie dotyczą trzech zagadnień. Pierwsze dotyczy nieodrzucenia skargi, gdyż skarga dotyczyła pism Giełdy, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Drugie dotyczy uniemożliwienia Giełdzie odniesienia się do zmodyfikowanego przedmiotu skargi, a trzecie dotyczy obrazy art. 141 § 1 P.p.s.a.

Pierwszy rodzaj zarzutów skargi kasacyjnej jest całkowicie niezasadny. Zadaniem skarżącego kasacyjnie, jego pisma nie stanowiły odmowy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a zawierały jedynie wyjaśnienie, że żądane we wniosku z dnia 27 sierpnia 2024 r. dokumenty nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie mieszczą się w kategorii rozstrzygnięć organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Po pierwsze, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, co wynika wprost z sentencji zaskarżonego orzeczenia, nie są pisma Giełdy z dnia 13 września 2024 r. i z dnia 7 października 2024 r., ale bezczynność skarżącego kasacyjne. Po drugie, zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2026 r, sygn. akt III OSK 1591/25), jak i w doktrynie (por. M. Wilbrandt-Gotowicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Gdańsk 2025, art. 13) nie budzi wątpliwości, iż rodzajem bezczynności podlegającej zaskarżeniu do sądów administracyjnych jest sytuacja, gdy podmiot zobowiązany udziela odpowiedzi niepełnie lub bezpodstawnie informuje wnioskodawcę, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest "rozstrzygnięcie" zawarte w piśmie informującym wnioskodawcę, lecz stan, w którym podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Nie można również uznać za zasadnego zarzutu uniemożliwienia Giełdzie odniesienia się do zmodyfikowanego przedmiotu skargi. Istotnie Sąd I instancji zwrócił się pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. do skarżącego o sprecyzowanie czy skarga dotyczy odmowy udzielenia informacji publicznej, czy też jest skargą na bezczynność. Skarga bowiem była sformułowana w sposób niejasny. Skarżący pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. wskazał, że skarga dotyczy bezczynności Giełdy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie można jednak uznać, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że nie mógł się on odnieść do przedmiotu skargi przez co uniemożliwiono mu obronę jego praw, ponieważ jak wynika to wprost z odpowiedzi na skargę (k.15-20 akt sądowoadministracyjnych) Giełda uznała już skargę w jej niezmodyfikowanej wersji jako skargę na bezczynność, przedstawiając w niej w pkt I argumentację wskazującą, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Tak więc zawarta w odpowiedzi argumentacja zmierzała do wykazania, jak słusznie uznał WSA w Warszawie, że Giełda nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji, zatem gdy skarżący dookreślił, co jest przedmiotem jego skargi, a odpowiedź organu na skargę dotyczyła tak sformułowanego przedmiotu skargi - nie było koniczności wyzwania organu do ponownego przedstawienia argumentacji, którą już zaprezentował.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów obrazy prawa materialnego wskazać należy, że składają się one na cztery grupy. Pierwsza, że Giełda nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Druga, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Trzecia, nieuwzględniająca, że w zakresie żądanych danych nie stosuje się przepisów u.d.i.p. I czwarta, polegająca na zignorowaniu faktu, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej, ponieważ działał tylko w swoim indywidulanym interesie.

Pierwsza grupa zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest oczywiście niezasadna. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w przytoczonym również przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 325/23, w którym jednoczenie wskazano, że "GPW jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, czego bezpośrednią konsekwencją jest posiadanie przymiotu podmiotu zobowiązanego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publiczne". W tym zakresie dodać nadto należy, że dodatkowym argumentem przemawiającym za objęciem skarżącego kasacyjnie obowiązkami informacyjnymi wynikającymi z u.d.i.p. jest, co wynika z § 1 ust. 2 statutu Giełdy, że jej wyłącznym założycielem jest Skarb Państwa (https://www.gpw.pl/pub/GPW/files/PDF/regulacje/Statut_GPW_2023.pdf), a podstawą prawną funkcjonowania Giełdy jest ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 722 ze zm.). Podstawowym elementem tego rynku jest Giełda będąca miejscem obrotu papierami wartościowymi i przez to wpływająca na gospodarkę. Giełda zatem podlega ścisłemu nadzorowi ze strony Państwa i nie jest "zwykłym" podmiotem prowadzącym gospodarkę jedynie w celu uzyskania zysku, lecz stanowi ważny element polskiego sytemu finansowego. Wykonuje zatem zadania publiczne dotyczące gospodarki kraju. Stąd oczywistym jest, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Chybiony jest argument wedle którego WSA w Warszawie nie uwzględnił, że zasady dotyczące udostępnienia informacji o wskaźnikach referencyjnych w tym WIBOR i WIBID określone zostały w innych aktach prawnych niż u.d.i.p. Wskazać należy, że wniosek z dnia 27 sierpnia 2024 r. nie dotyczył zasad udostępnienia ww. wskaźników, lecz dokumentów w postaci umowy zawartej 4 października 2016 r. ze Stowarzyszeniem [...] w sprawie przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR, oferty złożonej przez Stowarzyszenie [...] co do zawarcia powyższej umowy oraz oświadczenia Giełdy co do przyjęcia powyższej oferty. W żaden sposób nie dotoczył więc sposobu ogłaszania wskaźników referencyjnych, lecz umowy dotyczącej organizacji ustalania stawek WIBOR i WIBID oraz trybu jej zawarcia, co nie ma związku z samym procesem ogłaszania tych wskaźników.

Umowa zawarta przez podmiot utworzony przez Skarb Państwa dotyczy kwestii związanych z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne związanego z funkcjonowaniem ważnego elementu rynku finansowego jakim jest rynek papierów wartościowych. Umowa ma bowiem powierzyć organizację sformalizowanej procedury ustalania wysokości stawek WIBOR i WIBID. Udostępnienie informacji w niej zawartych pozwala zatem ocenić na ile podmiot utworzony przez Skarb Państwa i w którym ma on pozycję dominującą działa w sposób gospodarny oraz jak zabezpiecza swoje, a co za tym idzie także Skarbu Państwa, interesy w takiej umowie. Stąd należy również uznać, że nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane dane stanowią informację publiczną.

W sprawie wbrew zarzutowi skargi nie można przyjąć, że organ nie był w bezczynności, ponieważ wnioskodawca, działając w swoim indywidulanym interesie w istocie nadużył prawa do informacji publicznej. Po pierwsze, wskazać należy, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. Jest to pierwsza z przyczyn uznania zarzutu za nieuzasadniony, gdyż został on sformułowany jako "błędna wykładnia". W takiej sytuacji skuteczne może być podniesienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa".

Dalej wskazać należy, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Nie jest natomiast możliwe prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, jeśli treść wniosku dostępowego nie uprawnia do powzięcia wątpliwości co do sfery motywacyjnej wnioskodawcy i celów, które zamierza on w ten sposób osiągnąć. Jeśli zatem sam wnioskodawca nie zwerbalizuje swojej sfery wolitywno-motywacyjnej to nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób mogłoby dojść do podważenia konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki.

Tak więc w u.d.i.p. nadużycie prawa do informacji publicznej nie zostało objęte pozytywną regulacją prawną. Nie wyklucza to możliwości korzystania z tej instytucji, lecz w takiej sytuacji skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Prowadzić to musi do konkluzji, iż nieskuteczne jest kwestionowanie nadużycia prawa do informacji publicznej wyłącznie przez zarzut oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co czyni ten zarzut nieskutecznym.

Po drugie, nawet jeśli wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej to nie oznacza, że można taki wniosek pozostawić bez rozpoznania lub odpowiedzieć na niego pismem. W tym bowiem zakresie zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5517/21, z 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, z 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22 i z 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23).

W sprawie natomiast Giełda nie wydała decyzji administracyjnej wskazującej jako przesłanki odmowy nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę, a argumentacja o nadużyciu prawa do informacji publicznej pojawiła się dopiero na etapie odpowiedzi na skargę.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.