II OSK 350/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-05-29	
Data wpływu	2013-02-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer
Marian Wolanin
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 1210/12	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 183 par. 1i 2, art. 174 pkt 1 i2, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 26a, art. 27 pkt 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458; art. 4 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Wieliczki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1210/12 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na zarządzenie Wójta Gminy Wieliczki z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków zastępcy Wójta Gminy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1210/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na zarządzenie Wójta Gminy Wieliczki z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków zastępcy Wójta Gminy w punkcie 1. stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Wieliczki z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie powierzenia obowiązków zastępcy Wójta Gminy; w punkcie 2. orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski pismem z dnia 13 września 2012 r. wniósł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy Wieliczki z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków zastępcy Wójta Gminy Wieliczki żądając stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Wójt Gminy Wieliczki powierzył T.O. pełnienie obowiązków zastępcy Wójta na okres od 3 listopada 2011 r. do czasu powołania zastępcy Wójta, w wymiarze 4/5 etatu oraz ustalił stosowne wynagrodzenie. Komisarz wyborczy w Olsztynie wystosował do Wojewody pismo z wnioskiem o sprawdzenie legalności wykonywania mandatu radnego Powiatu Ełckiego przez T.O. pełniącego jednocześnie obowiązki zastępcy Wójta Gminy Wieliczki. W związku z powyższym pismem, Wojewoda wystąpił do Wójta Gminy Wieliczki z prośbą o informację jaką funkcję pełni w Gminie T.O., czy został powołany na stanowisko zastępcy Wójta, a jeśli tak, to o przesłanie zarządzenia Wójta w tej sprawie oraz innych dokumentów.

Pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. Wójt Gminy Wieliczki poinformował Wojewodę, iż T.O. został zatrudniony w Urzędzie Gminy w Wieliczce na stanowisku doradcy Wójta od dnia 2 listopada 2011 r. na czas pełnienia funkcji przez obecnie urzędującego Wójta. Natomiast w dniu 3 listopada 2011 r. Wójt powierzył T.O. pełnienie obowiązków zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu oraz pełnienie obowiązków Sekretarza Gminy w wymiarze 1/5 etatu do czasu wyłonienia w konkursie kandydatów na te stanowiska.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Wojewoda wezwał Wójta Gminy Wieliczki do uchylenia powyższego zarządzenia, jako niezgodnego z prawem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma. W dniu 16 sierpnia 2012 r. Wójt poinformował Wojewodę, że T.O. został zatrudniony na stanowisku Doradcy Wójta Gminy Wieliczki. Zdaniem Wójta, powierzenie T.O. czasowego pełnienia obowiązków Zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu i obowiązków Sekretarza w wymiarze 1/5 etatu jest zgodne z prawem i w związku z tym nie znajduje podstaw do uchylenia przedmiotowego zarządzenia. Kwestię natomiast niejasności dotyczących sprawowania mandatu radnego powinna rozstrzygnąć Rada Powiatu oraz Komisarz Wyborczy.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podniósł, iż zgodnie z art. 27 pkt 2 u.s.g., funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem T.O. jest radnym Rady Powiatu Ełckiego. Powierzenie T.O. w ramach etatu Doradcy Wójta pełnienie obowiązków Zastępcy Wójta, stanowi obejście prawa dotyczącego zakazu łączenia funkcji wójta lub jego zastępcy z członkostwem w organie jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku z mandatem radnego Rady Powiatu Ełckiego, o którym mowa w art. 27 pkt 2 u.s.g. W związku z tym zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z art. 27 pkt 2 ponieważ pełnienie obowiązków zastępcy wójta gminy jest również pełnieniem funkcji zastępcy wójta, o którym mowa w tym przepisie i objęte jest zakazem łączenia tej funkcji z funkcją członka organu samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wieliczki wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) zastępca wójta zatrudniany jest na podstawie powołania. Wskazując na treść art. 26a u.s.g. podniesiono, iż Wójt Gminy Wieliczki powierzył T.O. tylko pełnienie czasowo obowiązków zastępcy wójta do czasu powołania zastępcy wójta, a nie powołał T.O. na funkcję zastępcy wójta. Ponadto, zgodnie z art. 27 pkt 2 u.s.g., funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 11 a u.s.g. wymienia enumeratywnie organy gminy, którymi są rada gminy i wójt. Radny Rady Powiatu Ełckiego T.O. nie narusza zakazu łączenia funkcji Radnego Rady Powiatu z członkowstwem w organie gminy. Dlatego też powierzenie T.O. pełnienia czasowo obowiązków Zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu jest zgodne z prawem i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia zakwestionowanego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. wskazał, iż stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał, iż przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi z kolei, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – art. 93 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu I instancji w świetle powyższych regulacji Wojewoda był legitymowany do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy Wieliczki z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd I instancji wyjaśnił, iż Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy. Swoje kompetencje ustawowe wykonuje w różnych formach, m.in. poprzez wydawanie zarządzeń. Zarządzenia są formą aktu władczego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują wydawanie zarządzeń przez organ wykonawczy w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym: tj. w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 u.s.g. Wspomniany powyżej art. 26a ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Zarządzenie o powołaniu zastępcy wójta jest zatem aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowanym na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Z kolei art. 27 u.s.g., wprowadza ograniczenia dotyczące wykonywanie funkcji wójta lub jego zastępcy. Wynika z nich m.in., że stanowisk tych nie wolno łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 pkt 2). Powyższa regulacja stanowi zatem gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ich niezależności. Zdaniem Sądu I instancji wobec sformułowanego jednoznacznego brzmienia art. 27 pkt 2 u.s.g., nie można podzielić zdania Wójta Gminy Wieliczki, że T.O. nie narusza zakazu łączenia funkcji Radnego Rady Powiatu z członkowstwem w organie gminy. Przy interpretacji treści art. 27 pkt 2 u.s.g. należy stosować wykładnię językową. Jednocześnie organy stosujące prawo nie mogą poprzez interpretację przepisu rozszerzać lub ograniczać zakresu jego zastosowania. Skoro z literalnego brzmienia art. 27 u.s.g. wynika, że funkcji zastępcy wójta nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (w sprawie z funkcją członka organu samorządu terytorialnego), to Wójt nie mógł powołać na swojego zastępcę radnego rady powiatu, chociażby miałoby to trwać tylko do czasu powołania nowego zastępcy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wynikający z pkt 2 art. 27 u.s.g. zakaz łączenia funkcji wójta oraz jego zastępcy z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego interpretuje się szeroko, obejmując nim również członkostwo w organach jednostek pomocniczych. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r., sygn. II SA 2255/03, WSA w Warszawie, że "na mocy art. 27 pkt 2 funkcji wójta (burmistrza) oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego". Sąd I instancji zaznaczył, że wprowadzony art. 27 u.s.g. zakaz dotyczący łączenia stanowisk w żadnym stopniu nie ogranicza radnemu możliwości ubiegania się o stanowisko zastępcy wójta. Nie ma bowiem przeszkód, aby o stanowisko zastępcy wójta ubiegał się zarówno radny rady gminy, powiatu, czy sejmiku województwa, jak i poseł lub senator, osoba zatrudniona w administracji rządowej byleby tylko przed objęciem obowiązków uwolnił się od kolizyjnych mandatów, zatrudnienia i funkcji. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze również treść art. 27 pkt 2 u.s.g. orzekł, jak w sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Wieliczka reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 27 pkt 2 u.s.g. polegającą na zastosowaniu do osoby, której czasowo powierzono pełnienie obowiązków zastępcy wójta zakazów ustawowych dotyczących zastępcy wójta.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji zupełnie pominął, że Wójt Gminy Wieliczki zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie powołał zastępcy Wójta, lecz jedynie powierzył pełnienie takich obowiązków. Przytaczając treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych oraz art. 26a u.s.g. podniesiono, że Wójt Gminy Wieliczki powierzył Panu T.O. pełnienie tylko czasowo obowiązków zastępcy wójta do czasu powołania zastępcy wójta, a nie powołał Pana T.O. na funkcję zastępcy wójta. Zgodnie z art. 27 pkt 2 u.s.g., funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do wójta oraz jego zastępcy, ustanawiając zakaz łączenia tych funkcji z funkcjami w nim wymienionymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Radny Rady Powiatu Ełckiego Pan T.O. nie narusza zakazu łączenia funkcji Radnego Rady Powiatu z członkowstwem w organie gminy (dowód: opinia prawna radcy prawnego V.T.A. z dnia 30 maja 2012 r., kierownika zespołu radców prawnych obsługujących Powiat Ełcki). W ocenie Wójta Gminy Wieliczka powierzenie Panu T.O. pełnienia czasowo obowiązków Zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu jest zgodne z prawem i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Podniesiono, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 27 pkt 2 u.s.g., polegającą na zastosowaniu do osoby czasowo pełniącej obowiązki zastępcy wójta zasad dotyczących zastępcy wójta, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski reprezentowany przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został oparty na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 27 pkt 2 u.s.g.

Na wstępie podkreślić należy, iż jak słusznie wskazał Sąd I instancji według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy gdy zawodzi prowadząc do wyników nienadających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986 r. poz. 2 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86, OTK 1986 r. poz. 1). Jednakże w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała.

Bowiem jak wynika z dyspozycji art. 27 u.s.g. funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z:

1) funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,

2) członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta,

3) zatrudnieniem w administracji rządowej,

4) mandatem posła lub senatora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie powołanego przepisu art. 27 pkt 2 u.s.g. nie nasuwa wątpliwości. Przepis ten wprowadza ograniczenie dotyczące wykonywania funkcji wójta i jego zastępcy, z którego wynika że funkcji tych nie wolno łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego jakim jest bez wątpienia mandat radnego Rady Powiatu. Podkreślić należy, iż zakaz ten stanowi gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ich niezależności, z tego względu należy odczytywać go jako zakaz sensu largo obejmując nim również członkostwo w organach jednostek pomocniczych, jak to uczynił Sąd I instancji.

Tym samym za bezzasadne należy uznać twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Wójt Gminy Wieliczki zaskarżonym zarządzeniem powierzył T.O. pełnienie tylko czasowo obowiązków zastępcy Wójta Gminy do czasu powołania zastępcy wójta, co nie jest tożsame z powołaniem zastępcy wójta.

Wskazać należy, iż w zakresie pracowników samorządowych zatrudnianych w trybie powołania ustawa o pracownikach samorządowych precyzyjnie określa stanowiska pracy obsadzane w ten sposób. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowiska, o których mowa, to: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu oraz skarbnik województwa.

Przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy Wieliczki zostało wydane na podstawie art. 26a u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji nie może być podważone z uwagi na brzmienie art. 27 pkt 2 u.s.g. W każdym razie Wójt Gminy Wieliczki nie wskazał w tym obszarze żadnych zasadnych argumentów, a prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia jest contra legem. Bowiem Wójt Gminy Wieliczki powierzając T.O. pełnienie obowiązków zastępcy wójta na podstawie art. 26a u.s.g., faktycznie powołał swojego zastępcę. Bez znaczenia pozostaje kwestia tymczasowości takiego powołania. Taki sposób nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym w istocie prowadziłby do obejścia przepisów prawa, tj. art. 27 pkt 2 u.s.g. i wynikającego z niego zakazu łączenia funkcji wójta oraz jego zastępcy z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.