Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 835/16 w sprawie ze skargi K. B., K. B. i H. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 835/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B., K.B. i H. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. B., K. B. i H. B. solidarnie kwotę 16717 (szesnaście tysięcy siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,9168 ha położona w obrębie[...] , gmina[...] , decyzją Wojewody[...] , dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] r. nr [...] znak [...] została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej S51 na odcinku [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została zmieniona decyzjami Wojewody z dnia [...] r. znak[...], z dnia[...]. znak [...] oraz decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak[...].

Z akt sprawy wynika, że działka nr[...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wydzielona z działki nr[...], zapisanej w księdze wieczystej nr[...], jako współwłasność K. i K. B. w udziale 1/10 części oraz H. B. w udziale 9/10 części.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art.12 ust. 4a i 4g, w związku z art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687, ze zm.), dalej jako "uzprid", art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.782 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 451.434,90 zł za wyżej opisaną nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz H. B. w kwocie 406.291,40 zł za udział 9/10 w ww. nieruchomości oraz na rzecz K. B. i K. B. w kwocie 45.153,50 zł za udział 1/10 w ww. nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. B., K. B. i H. B., zarzucając zaskarżonej decyzji, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, stanowił operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem organu, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.209.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", a także jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n. Nadto w sytuacji, w której rozpoczęcie wydobycia kopalin na wywłaszczonej nieruchomości było niemożliwe, wartość złóż nie ma wpływu na wartość nieruchomości. Kolejno Minister zauważył, że skarżący nie wskazali na naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie na naruszenie not interpretacyjnych, które to regulacje są wytycznymi rzeczoznawców majątkowych o charakterze zalecanym do stosowania jako "dobra praktyka zawodowa". Podsumowując w ocenie organu skarżący, w toku postępowania nie złożyli wystarczającego dowodu, mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", na powyższą decyzję wnieśli K. B., K. B. i H. B. Rozpoznając powyższą skargę, WSA uznał, że zaskarżona decyzja ostać się nie może, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na akceptację. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten uznał, że została ona wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 8 i 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że przy określeniu wartości objętej postępowaniem nieruchomości nie powinna być uwzględniona wartość zalegającej w niej kopaliny w postaci złóż piasku scaleniowo-kwarcowych, a ponadto z naruszeniem art. 7, art.77 i art.80 k.p.a, mającym wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze WSA wskazał na treść art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n., a także § 47 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 47 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2016.380 ze zm.), dalej jako "k.c.". Zaznaczył przy tym, iż przy interpretacji pojęcia "część składowa nieruchomości" w odniesieniu do złóż, uwzględnieniu podlegają przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2015.196, ze zm.), dalej jako "p.g.g.", wskazując na art. 10 ust. 1 i 3 oraz art. 11 tego aktu. WSA podniósł przy tym, iż p.g.g. nie przewiduje sytuacji, w której eksploatacja złoża nie spowodowałaby uszkodzenia, czy istotnej zmiany nieruchomości, a także wyszczególnia - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 p.g.g. - kategorię wydobycia na własne potrzeby. Sąd zaznaczył też, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, z późn. zm.) przepis art. 5 ust. 1 tego aktu stanowił, że kopaliny dzieli się na podstawowe, które zostały wymienione w ust. 2 oraz pospolite, o których mowa w ust. 3 tej normy. Własność złóż kopalin przypadająca Skarbowi Państwa uzależniona była w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy od tego, czy nie stanowią one części składowych nieruchomości. Tak więc wyznacznikiem tego czy określona kopalina jest czy nie własnością Skarbu Państwa, nie było samo zaliczenie jej do kopalin podstawowych czy pospolitych ale to, czy nie stanowi ona części składowych nieruchomości gruntowej.

Następnie WSA wysnuł wniosek, że w świetle obu ustaw zasadne jest przyjęcie, że za część składową rzeczy uważa się to, co nie może być odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego. Część składowa stanowi więc całość fizyczną i gospodarczą z rzeczą. Wskazywałoby to, że kryterium kwalifikowania kopalin do stanowiących własność Skarbu Państwa lub nie - jest to, czy ich wydobycie spowoduje zniszczenie lub istotną zmianę nieruchomości na której się znajdują, w rozumieniu art. 47 § 2 k.c.

Po drugie WSA podniósł, że przepis art. 47 § 1 k.c. odnosi się również do części składowych nieruchomości, które nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych oraz dzielą los prawny rzeczy głównej. Zdaniem WSA w świetle treści art. 47 § 2 k.c. oraz p.g.g. nie może ulegać wątpliwości, że częścią składową wywłaszczonej nieruchomości skarżących była kopalina w postaci zalegającego w niej złoża, które nie mogło być od niej odłączone bez jej uszkodzenia lub co najmniej bez istotnej zmiany nieruchomości, a zaistnienie takiej okoliczności wpływa na stan nieruchomości w rozumieniu art. 130 ust. 1, w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., przesądzając o jej stanie prawnym.

Odnosząc się treści art. 130 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie ustalenia odszkodowania, art. 134 tej ustawy, a także § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, art. 4 pkt 17 u.g.n. WSA zaznaczył, że w jego ocenie, co do części składowych, biorąc pod uwagę ich immanentne związanie z nieruchomością (co wynika z definicji części składowej nieruchomości z art. 47 k.c.), aby wykluczyć ich wartość z wartości nieruchomości, tak jak w przypadku nakładów dokonanych po wydaniu decyzji podziałowej, ustawodawca musiałby wprowadzić wyraźny przepis ustawowy tak stanowiący. Brak takiego przepisu nie pozwala na wyłączenie wartości złóż kopalin, a interpretacja prowadząca do wyłączenia ich wartości nie wynika też z innych przepisów.

Po trzecie kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz przyjęcia, że wartość złóż została niesłusznie pominięta przy określaniu wartości nieruchomości, WSA uznał okoliczność, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości.

Sąd I instancji zauważył co prawda, że w u.g.n. i rozporządzeniu brak jest odpowiednika art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778, ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", jednakże w jego ocenie wskazana odmienność między u.g.n. a u.p.z.p. nie wyklucza uwzględnienia wartości złóż piasku czy żwiru rozumianej jako damnum emergens.

Sąd ten podniósł, że za powyższą interpretacją przemawia również brzmienie Konstytucji RP, które należy uwzględnić zgodnie z art. 8 tego aktu. Istotne jest w jego ocenie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Sąd I instancji dokonał obszernego wyjaśnienia pojęcia słusznego odszkodowania i zaakcentował, że nie zawsze oznacza ono pełne odszkodowania. Jako właściwe WSA zaaprobował przyjęcie, że ustalając odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną właściwy organ opiera się na wartości na którą składa się wartość samego gruntu, jak też wartość innych jego części składowych.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że organ wywodził, iż "w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], przyjętego przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako układ komunikacyjny nadrzędny, kierunki rozwoju." Opowiedział się przy tym, że przeznaczenie nieruchomości, które należy brać pod uwagę przy wycenie nie stanowi jedynego kryterium oceny jej wartości, nie znosząc np. znaczenia stanu nieruchomości (w tym istnienia kopalin) czy wartości nakładów, o których była wcześniej mowa. WSA wskazał także na orzecznictwo, zgodnie z którym społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie, zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Z kolei o przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Tego przeznaczenia nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą, z gruntu korzystać.

Za trafny WSA uznał pogląd, że wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych określa się w szczególny sposób, zgodnie z § 36 rozporządzenia, skutkiem czego art. 134 ust. 3 u.g.n. nie znajduje w kontrolowanej sprawie zastosowania. Jednakże dalej wskazał, że skoro w odniesieniu do wywłaszczenia na cele drogowe, brak jest szczególnego przepisu wyłączającego zasady ogólne w zakresie kopalin, to organ zastosować powinien te zasady. WSA powołał się w tym miejscu na treść § 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia i zaakcentował, że operat szacunkowy powinien uwzględniać fakt, iż nieruchomość położona jest na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości. Z kolei dalej WSA zaznaczył, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność tzn. § 36 ust. 2 rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli GDDKiA oraz Minister.

Pierwszy z ww. wskazanych, tj. GDDKiA zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 140 i art. 143 k.c., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przy określeniu wartości nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie przywołanej wyżej specustawy drogowej powinna być w każdym przypadku uwzględniona wartość zalegającej w niej kopaliny w postaci złóż scaleniowo - kwarcowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że uwzględnienie wartości kopaliny w wycenie powinno nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy eksploatacja tej kopaliny była możliwa, także z uwagi na społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast w uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 21 listopada 2016 r., GDDKiA oświadczył, że wniosek o uchylenie dotyczy całości zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GDDKiA przytoczył argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Minister także zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zarzucił przy tym:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. oraz przepisu § 47 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do stwierdzenia, że przepis ten znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy wyceną objęta jest nieruchomość położona na złożach kopalin stanowiących jej część składową;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został przeanalizowany, oceniony, decyzja zaś odpowiednio uzasadniona;

b. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej oraz jej niewyjaśnienie w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 18 ust. 1 uzprid, art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 140 i art. 143 k.c., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przy określeniu wartości nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa w trybie przywołanej wyżej specustawy drogowej powinna być w każdym przypadku uwzględniona wartość zalegającej w niej kopaliny w postaci złóż scaleniowo - kwarcowych, przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż uwzględnienie wartości kopaliny w wycenie winno nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy eksploatacja tej kopaliny była możliwa.

Tytułem wyjaśnienia wskazać na wstępie należy, że podstawę materialnoprawną ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do przepisów u.g.n. Z przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z treści art.18 ust.1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi stan nieruchomości i wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i art.18 ust.1 uzrid). Odszkodowanie wypłaca się jedynie za wywłaszczaną nieruchomość. Wysokość odszkodowania zależy zatem od wartości rynkowej i stanu wywłaszczonej nieruchomości. Odszkodowanie ustala się więc wg. wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi, o ile wpływały (zwiększały) jej wartość. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że co do zasady kopaliny zalegające w strukturze morfologicznej gruntu w granicach pionowego zasięgu własności tego gruntu, dyktowanej miarą społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, stanowią jego części składowe (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, teza 11 do art. 143 K.c.). Także w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński [w:] A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, teza 12 do art. 7; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 1998 r., II SA 1695/97, z dnia 27 kwietnia 2001 r., II SA 742/00).

Jednak zgodnie ze znajdującym odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisem art. 134 ust. 1-3 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem art.4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkową nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Z powyższego wynika więc, że czynnikami mającymi wpływ na określenie rynkowej wartości nieruchomości są m.in. jej przeznaczenie oraz sposób użytkowania.

Skarżący w niniejszej sprawie domagali się uwzględnienia przy wycenie ich nieruchomości możliwego jej przeznaczenia ze względu na zaleganie w niej złóż piasków skaleniowo - kwarcowych. Cytowany art. 134 ust. 1-3 u.g.n. nie wskazuje jednak dopuszczalności uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr[...]) przeznaczona została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. pod realizację inwestycji drogowej pn. "budowa drogi ekspresowej S-51 na odcinku[...]". W chwili sporządzenia operatu szacunkowego użytkowana była rolniczo jako łąka, a otoczenie nieruchomości stanowiły nieruchomości rolne.

Nadto jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] znak:[...], zatwierdzona została wprawdzie dokumentacja geologiczna w kat. C1 złoża piasków skaleniowo-kwarcowych [...] o pow. 7,0193 ha w ilości 1136,76 tys. ton, ale już decyzją z[...] ., znak[...] , Marszałek Województwa [...] zatwierdził Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej w kat.C1 złoża piasków skaleniowo-kwarcowych [...] o pow. 1,047 ha w ilości 136,53 tys. ton. Nastąpiło to w celu określenia aktualnego stanu zasobów geologicznych oraz powierzchni złoża [...] po wydzieleniu złoża [...] przewidzianego do zagospodarowania, a jednocześnie wskazano, że złoże [...] o określonej w Dodatku nr 1 powierzchni i ilości nie będzie przedmiotem eksploatacji, gdyż w całości znajduje się w pasie drogowym planowanej inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-51. Zatem znajdujące się na tej nieruchomości złoże kopalin nie mogło być przedmiotem eksploatacji, a więc nie zwiększało ono jej wartości rynkowej.

Również z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia[...] ., nr[...] .) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym jako kierunki rozwoju - układ komunikacyjny nadrzędny, sąsiadując z terenem zabudowy usługowej. Nadto obszarami występowania udokumentowanych złóż kopalin wykazanymi w tym studium są złoża:[...]. Zatem także w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniono przeznaczenia szacowanej nieruchomości pod wydobycie kopalin.

Nieeksploatowanie przez skarżących zalegających tam złóż kopalin, jak również nieokreślenie dla ww. nieruchomości przeznaczenia na cele wydobycia tych kopalin, w ocenie NSA wyklucza możliwość uwzględnienia tych okoliczności przy określeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. I w konsekwencji nie ma wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto ww. działka w przyszłości nie będzie wykorzystywana w celach eksploatacji tych złóż, ponieważ przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej, co nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji w tej sprawie wyraził pogląd, że "przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża". Stanowisko Sądu I instancji, iż operat szacunkowy powinien uwzględniać fakt, iż nieruchomość położona jest na złożach kopalin, stanowiących części składowe nieruchomości pozostaje w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą wypracowaną w tym zakresie (vide np. wyrok NSA z 16.03.2012r., sygn. akt I OSK 482/11; wyr. NSA z 25.04.2012r., sygn. akt I OSK 249/12, wyr. NSA z13.01.2012r., sygn. akt I OSK 173/11).

Podsumowując powyższe wskazać należy, że sam fakt zalegania przedmiotowego kruszywa w ww. nieruchomości, niewydobywanie go przez skarżących, jak również nieokreślenie dla tej nieruchomości przeznaczenia na cele wydobycia kruszywa, wyklucza możliwość uwzględnienia tej okoliczności w rozumieniu art. 134 ust. 1-3 u.g.n. do określenia wartości nieruchomości i w konsekwencji dla ustalenia wysokości odszkodowania. Przepisy te nie dopuszczają uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania nieruchomości. Dodać należy, że jeżeli kopalina zalegająca w nieruchomości nie może być przedmiotem eksploatacji z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na inne cele, to tym samym wykonywanie prawa własności nieruchomości jest ograniczone przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy określone normami prawa publicznego. Zwrócić także należy uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy w pismach z 14 kwietnia, 22 czerwca i 20 sierpnia 2015r. wskazał, że transakcje nieruchomościami zawierającymi kopaliny istnieją na rynku, jednakże dotyczą gruntów rolnych, których nie można zastosować w wycenie z uwagi na odmienne przeznaczenie. Ponadto ceny takich nieruchomości były niższe niż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Nie zachodziła zatem przesłanka zastosowania § 47 ust. 1 rozporządzenia, lecz podstawy do zastosowania zasad szacowania odszkodowania określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia za grunty wywłaszczane lub przejęte pod drogi publiczne.

Wskazać należy, że w wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej "wyrok SK 11/02", Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4).

Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (L. Garlicki, M. Zubik w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, uw. 20 do art. 21, s. 550-552; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3 i 4 uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania, gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych wyżej przepisów i ich zastosowanie była niewłaściwa, a tym samym dokonana przez WSA ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji nie odpowiada prawu. W tym kontekście zasadny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy został przeanalizowany, oceniony, decyzja zaś odpowiednio uzasadniona. Skarżący nie zdołali w toku postępowania administracyjnego skutecznie zakwestionować prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania (nie przedstawili np. kontroperatu). A skoro tak to organy administracyjne wydały swoje decyzje na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym w oparciu o przedstawiony operat szacunkowy, dokonując jego analizy i oceny.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sadowego. Zasadnie zatem podniesiono ten zarzut, gdyż brak ów uniemożliwia stronom postępowanie ustosunkowanie się do tego elementu rozstrzygnięcia, a także jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skargi kasacyjne są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że ze względu na specyfikę sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.