Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wstrzymania lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy M. postanawia: oddalić wniosek.

Starosta K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. w sprawie wstrzymania lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy M. udzielonego decyzją Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. na wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w M.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że pismem z 10 marca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w R. zawiadomił Zarząd Zlewni Wód Polskich w R. o zanieczyszczeniu rzeki Wisły przez oczyszczalnię ścieków w M. (gmina M.). W związku z powyższym wniesiono o wszczęcie postępowania celem ograniczenia niekorzystnego oddziaływania instalacji na środowisko. Zarząd Zlewni w R. przekazał to pismo do Zarządu Zlewni w W. Zarząd Zlewni w W. przekazał to pismo w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Staroście K.

Starosta wskazał, że zgodnie z art. 415 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 284.) pozwolenie wodnoprawne może być cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli nastąpiła zmiana przepisów wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust 2 ustawy. Decyzję Starosty K. z [...] listopada 2013 r. wydano na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 z późn.zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 stycznia 2009 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr. 27 poz. 169 z 2008 r.). Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wodnych z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311). Zgodnie z art. 418 ust. 1 Prawa wodnego stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Z art. 240 ust 3 pkt 1 litera b tej ustawy wynika, że regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują zadania Wód Polskich, z art. 388 ust. 1 pkt. 1 ustawy wynika, że organy te wydają pozwolenia wodnoprawne. W świetle art. 574 Prawa wodnego z dniem 1 stycznia 2018 r. starosta utracił właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, w związku z powyższym nie ma kompetencji do zmiany, wstrzymania lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego w sprawie. Jego zdaniem wnioskodawca błędnie uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy wywołanej pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 marca 2020 r., gdyż źle rozpoznał istotę sprawy. Wnioskodawca uznał, iż sprawa dotyczy pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. Tymczasem, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wszczęcie postępowania mającego na celu ograniczenie niekorzystnego oddziaływania instalacji na środowisko w trybie art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2019.1396). Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3, jest starosta.

W dalszej części pisma MWIOŚ znajduje się co prawda informacja dotycząca stwierdzenia między innymi nieprawidłowości w poborze prób ścieków, ale w tym zakresie WIOŚ nie zwrócił się jeszcze do Dyrektora Zarządu Zlewni w W. W tym miejscu pisma MWIOŚ przywołana jest również korespondencja pomiędzy WIOŚ a Dyrektorem Zarządu Zlewni w W. Należy zwrócić uwagę na rozdźwięk pomiędzy poruszonym przez WIOŚ zagadnieniem - ewentualna konieczność zmiany pozwolenia wodnoprawnego a przywołanymi w tym miejscu przepisami Prawa wodnego (art. 415 pkt 5 i 418 ust. 1), które dotyczą ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. To są różne instytucje Prawa wodnego. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w W. właściwe jest w tej sprawie (poboru częstotliwości próbek ścieków) ewentualne rozważenie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Jednakże zmiana pozwolenia wodnoprawnego - w odróżnieniu od stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego - następuje na wniosek, a nie z urzędu lub na wniosek (art. 418 ust. 1 Prawa wodnego). Podstawą zmiany pozwolenia wodnoprawnego może być art. 410 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, jednak niezbędny do działania właściwego organu jest element naruszenia interesów osób trzecich, a zmiana pozwolenia wodnoprawnego uzasadniona jest treścią ekspertyzy lub wynika z instrukcji gospodarowania wodą.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Zarządu Zlewni w W. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do wszczęcia postępowania mającego na celu ograniczenie niekorzystnego oddziaływania instalacji na środowisko, wywołanej pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 marca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

Spór kompetencyjny może zaistnieć dopiero w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (zob. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., I OW 205/13; z dnia 19 marca 2013 r., II OW 191/12; z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OW 13/11). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. jest więc sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot określonego postępowania.

Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r., II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r., II OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tego samego podmiotu. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy (por. postanowienia NSA: z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, z 22 marca 2011 r., II OW 98/10 i z 10 stycznia 2012 r., II OW 150/ 11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie zostało ustalone, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, która ma być prowadzona w związku z przeprowadzeniem w marcu 2020 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli w oczyszczalni ścieków w M. W piśmie z dnia 10 marca 2020 r., skierowanym do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w R., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał na różne możliwe tryby postępowań, które należałoby przeprowadzić celem zapobieżenia zanieczyszczaniu rzeki Wisły przez oczyszczalnię ścieków w M. W związku z tym, organy będące stronami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odwołują się do różnych trybów postępowania przewidzianych w przepisach Prawa wodnego lub Prawa ochrony środowiska w zależności od właściwości organu w tych sprawach.

Zdaniem wnioskodawcy - Starosty K. sprawa ta dotyczy wstrzymania lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie M. decyzją Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. na wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych do oczyszczalni w M. (art. 415 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). Zaznaczyć należy, iż w przepisy Prawa wodnego z 2017 r. nie przewidują instytucji wstrzymania pozwolenia wodnoprawnego. W art. 343 ust. 2 Prawa wodnego przewidziano możliwość wstrzymania działalności zakładu lub jego części do czasu usunięcia zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej. Natomiast - zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. - sprawa powinna być prowadzona na podstawie art. 362 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2019, poz. 1396) w celu nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Na oba te tryby wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w piśmie z dnia 10 marca 2020 r., wnosząc ponadto o zobowiązanie użytkownika oczyszczalni do przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej i jakie przepisy prawa materialnego mają być w sprawie zastosowane. Ustaleń w tym przedmiocie powinny dokonać organy administracji będące w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wskazania, w jakim trybie dana sprawa powinna zostać załatwiona.

W przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest więc przedwczesny albowiem nie zostało ustalone co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, do załatwienia której sąd administracyjny ma wskazać właściwy organ.

Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.