Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 101/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Wa 101/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r.

nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje:

A. S. skierował do Przewodniczącego Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu, a do wiadomości Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie, pismo z dnia 3 sierpnia 2007 r., w którym zażądał wyjaśnienia, dlaczego w orzeczeniu Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w sprawie określenia jego zdolności do służby wojskowej doszło do ujawnienia tajemnicy lekarskiej dotyczącej stanu jego zdrowia osobom do tego nieupoważnionym, naruszenia prawa pacjenta oraz naruszenia jego godności osobistej. W wyżej wymienionym piśmie skarżący zwrócił się również do Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie, jako komisji wyższego stopnia w stosunku do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, o zbadanie jego sprawy w trybie nadzoru.

Przewodniczący Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, działając na podstawie § 35 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422 ze zm.), w dniu [...] września 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Uzasadniając decyzję, organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie jest prawidłowe.

Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 35 ust. 1 określonego powyżej rozporządzenia, w dniu [...] listopada 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a zatem powinna zostać utrzymana w mocy.

Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 13 ust. 1, § 16 i § 23 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 10 maja 2004 r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6-11, art. 15. art. 75, art. 77, art. 80 i art. 127 k.p.a. Ponadto wskazał, że organ naruszył ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101. poz. 926 z późń. zm.).

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na wstępie podkreślił, powołując się na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), że Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż te, które zostały podane w skardze.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133. poz. 1422 z późń.zm.), Minister Obrony Narodowej może w trybie nadzoru uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również Przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie. Sąd zwrócił uwagę, że z treści przytoczonego przepisu wynika, iż właściwy organ, w trybie nadzoru, może wydać jedynie decyzję o uchyleniu orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej sprzecznego z prawem lub wydanego z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych.

Skoro w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji, wydał decyzję o odmowie uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej to, zdaniem Sądu I instancji, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję wydaną bez podstawy prawnej, rażąco naruszył prawo (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Wobec stwierdzenia, że zachodzą przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki odstąpił od badania zasadności podniesionych w skardze zarzutów i oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 132 P. p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Obrony Narodowej, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 k.p.a w zw. z § 35 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. Nr 133, poz. 1422 ze zm.).

Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Obrony Narodowej zwrócił uwagę, że z przepisu § 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. wynika wprost, że właściwe organy mają prawo uchylić orzeczenie sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, nie wynika natomiast, że organy te mogą odmówić uchylenia orzeczenia, jeżeli nie stwierdzą naruszenia prawa albo pominięcia istotnych okoliczności faktycznych. Nie oznacza to jednak, że takich decyzji podejmować nie mogą.

Biorąc pod uwagę, że znakomita większość postępowań nadzoru wszczynana jest na wniosek strony, odmowa uchylenia orzeczenia w trybie nadzoru zazwyczaj oznacza pozbawienie orzekanego w sposób ostateczny możliwości wzruszenia niekorzystnego dla niego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, a więc skutek takiego rozstrzygnięcia jest zwykle bardziej dotkliwy dla strony niż decyzji uchylającej orzeczenie w trybie nadzoru. Nie ulega wątpliwości, choć nie wynika to wprost z brzmienia przytoczonego przepisu, że rozstrzygnięcia o uchylaniu orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w trybie nadzoru muszą przybierać formę decyzji administracyjnych, gdyż rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach stron w indywidualnych sprawach. Taką formę, zdaniem autora skargi kasacyjnej, powinny mieć również rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia orzeczeń w trybie nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a, czyli naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 104 § 1 k.p.a. i § 35 ust.1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jest uzasadniony.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rozpoznanie wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej - orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o zdolności do służby wojskowej w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajduje podstaw do jej uchylenia, powinno zakończyć się rozstrzygnięciem o odmowie uchylenia kwestionowanego orzeczenia w formie decyzji. Innymi słowy, czy organ nadzoru może w sytuacji, gdy wpływa wniosek o uchylenie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej załatwić wniosek odmownie w formie zwykłego pisma.

Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W przypadku postępowania zwykłego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują (poza przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a.) wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Inaczej jest w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują trzy nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, do których należy wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wzruszenie ostatecznej decyzji prawidłowej lub wadliwej w ograniczonym tylko zakresie. Ponadto przepisy procesowe dają możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nadzwyczajne tryby postępowania unormowane są również w szeregu przepisach odrębnych, które tworzą dodatkowe podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej. Tytułem przykładu wskazać można przepisy ordynacji podatkowej, jak również stosowany w niniejszej sprawie przepis §35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Aby odpowiedzieć na postawione na wstępie pytanie celowe jest odwołanie się i przypomnienie unormowań przepisów k.p.a dotyczących trybów nadzorczych. Jak zostało już powyżej zaznaczone w przypadku postępowań nadzorczych unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego wszczęcie lub odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego następuje w formie decyzji (art. 149 § 3 k.p.a., art. 157 § 3 k.p.a.). Natomiast w przypadku postępowań unormowanych w art. 154 i 155 k.p.a nie wydaje się decyzji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania lecz decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a, art. 155 k.p.a.). Unormowania prawne zawarte w art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a, a odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania i odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, są najbardziej zbliżone do będącego przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie powołanego wyżej §35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym albo może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, czyli nie dającymi podstaw do jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a musi zakończyć się decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty, a więc odnośnie przesłanek wzruszenia albo odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej, z otwarciem stronie drogi do kontroli instancyjnej i sądowej tej decyzji (tak prof. Barbara Adamiak, prof. Janusz Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996 r., str. 676).

Odnosząc dalsze rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy zauważyć należy, że z treści § 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach wynika, że szczególne postępowanie nadzorcze, o którym mowa w tym przepisie, może być wszczęte z urzędu, jak również na wniosek. Przepis bowiem nie stanowi o możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro postępowanie o uchylenie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej może być wszczęte na wniosek, to rozpoznanie wniosku strony powinno nastąpić w formie rozstrzygnięcia, które daje stronie możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Przeciwne stanowisko nie daje się pogodzić z treścią art. 104 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Administracja publiczna działa w sprawach indywidualnych w różnych formach: przez wydawanie aktów administracyjnych, podejmowanie czynności materialno- technicznych, w drodze czynności cywilnoprawnych, podejmując działania niewładcze, ale odróżnienie przypadków, kiedy organ administracji publicznej musi wydać rozstrzygnięcie w formie aktu administracyjnego od sytuacji, gdy działa w innych formach (np. załatwia sprawę podejmując czynności materialno-techniczne) musi następować na podstawie przepisów prawa. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego wpływa wniosek dotyczący weryfikacji konkretnej decyzji administracyjnej dokonuje merytorycznej oceny tego wniosku i działa w formie władczej, to musi zająć stanowisko w formie aktu administracyjnego. To rozstrzygnięcie pod względem jego zgodności z prawem powinno podlegać kontroli instancyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a oraz prawem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 k.p.a) i konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Sąd I instancji błędnie uznał, że w trybie przepisu § 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, organ nadzoru może wydać jedynie decyzję o uchyleniu orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej jako orzeczenia sprzecznego z prawem lub wydanego z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Uszło bowiem uwadze tego Sądu, że organ nadzoru orzeka, w tym przypadku w formie władczej co do meritum sprawy, a zatem nie może wydać rozstrzygnięcia w formie zwykłego pisma. Nieprawidłowo zatem, jak trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji.

Wymaga też zwrócenia uwagi, że w myśl wskazanego powyżej § 35 ust.1 rozporządzenia organem nadzoru jest Minister Obrony Narodowej, lecz uprawnienie, o którym mowa w tym przepisie, przysługuje również Przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie (§ 35 ust. 2). Tylko jeden z tych organów jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie wskazanego przepisu, a także do orzekania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji o odmowie uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.