Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. i M. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 77/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. H. i M. H. na bezczynność Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") - odrzucił skargę M. H. i M. H. na bezczynność Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż skarżący - mimo stosownego wezwania - nie przedstawili dowodu, że przed wniesieniem skargi wnieśli ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., przyjąć należało, że nie wyczerpali oni środków zaskarżenia, przewidzianych w art. 52 p.p.s.a., co stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Na brak stosownego ponaglenia - jak podnosił Sąd - wskazywała zarówno dokumentacja zgromadzona w tej sprawie, jak i w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy

II SA/Ke 292/24, w której M. H. i M. H. zaskarżyli czynność Starosty [...] w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. H. i M. H., domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 a k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarga dotyczy Świętokrzyskiego Inspektoratu Nadzoru, podczas gdy zarówno z treści skargi, jak i treści późniejszych wyjaśnień jasno wynika, że skarga dotyczyła bezczynności Starosty [...] (a złożona była wyłącznica pośrednictwem Świętokrzyskiego Inspektoratu Nadzoru)

- co doprowadziło do naruszenia art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1,2,2b p.p.s.a. oraz 37 § 1 pkt 1 i 2 poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie wykazali, iż wnosili ponaglenie przed złożeniem skargi do Sądu - podczas gdy z akt sprawy wprost wynika, że skarżący wielokrotnie, bezskutecznie ponaglali Starostę, dokumentacja ta znajduje się również w aktach postępowania, o którym wspomina Sąd w uzasadnieniu tj. II SAB/KI 89/24, do których to akt Sąd miał swobodny dostęp i mógł w każdej chwili się z nimi zapoznać.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane w niej zarzuty nie tylko okazały się nieuzasadnione, ale w części nie zostały one również prawidłowo sformułowane. Tymczasem, po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Z uwagi zaś na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd Kasacyjny nie może więc sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej zatem należy wskazać konkretny przepis prawa, którego naruszenia – zdaniem autora tej skargi – dopuścił się Sąd Wojewódzki a przez co należy rozumieć podanie: pełnej nazwy aktu prawnego, w którym ten przepis się znajduje, jego daty oraz miejsca publikacji. Tych wymogów nie spełniało więc wskazanie wśród zarzutów kasacyjnych art. "37 § 1 pkt 1 i 2" bez podania nazwy aktu prawnego, w którym przepis ten jest zwarty oraz "art. 52 § 2b p.p.s.a.", bowiem artykuł ten nie zawiera takiego paragrafu.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 a k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., to skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd I instancji nie mógł więc – już co do zasady - naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., gdyż ich w ogóle nie stosował.

Przechodząc natomiast już do analizy tak sformułowanych zarzutów, wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd I instancji prawidło uznał, iż wniesiona przez M. H. i M. H. skarga na bezczynność dotyczyła Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, a co za tym idzie, czy zasadnie Sąd ten przyjął, iż skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Przypomnieć w związku z tym wypada, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowił zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., to znaczy złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, pismem z 27 marca 2024 r. M. H.

i M. H. wnieśli, za pośrednictwem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę dotyczącą przeprowadzonej przez Starostę [...] modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której doszło do zmiany powierzchni działek skarżących. W skardze nie wskazano przy tym w sposób jednoznaczny przedmiotu zaskarżenia oraz organu, którego dotyczyła ta skarga. Sprawa z tej skargi zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Ke 282/24, jako sprawa ze skargi na pismo informacyjne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 26 lutego 2024 r. Jednocześnie skarżący zostali wezwani w tej sprawie do sprecyzowania skargi, tj. wskazania, czy dotyczy ona też bezczynności organu, a jeśli tak, to jakiej konkretnie bezczynności dotyczy. W związku z treścią pisma skarżących z dnia 13 czerwca 2024 r., wyłączona została do odrębnego rozpoznania skarga na bezczynność Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, która jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Następnie, zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2024 r., skarżący zostali wezwani do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych skargi przez złożenie dowodu, że wnieśli do organu wyższego stopnia ponaglenie w sprawie bezczynności Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, pod rygorem odrzucenia skargi.

Zarządzeniem z dnia 4 lipca 2024 r., ponownie zaś zobowiązano skarżących do sprecyzowania, w terminie 7 dni, jakiego konkretnie organu dotyczy zarzucana w piśmie z dnia 14 czerwca 2024 r. bezczynność, pod rygorem przyjęcia, że organem tym jest Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

w Kielcach wskazany jako organ w skardze z 27 marca 2024 r. Pouczono ponadto skarżących, że organem prowadzącym ewidencję gruntów jest Starosta [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwania, skarżący w pismach z dnia 15 lipca 2024 r. (odpowiedź na wezwanie z 18 czerwca 2024 r.) i z dnia 30 lipca 2024 r. (odpowiedź na wezwanie z 4 lipca 2024 r.) poinformowali, że "na akt [...] Starosty [...]" złożyli odwołanie do "Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach który potrzymał decyzje Starosty [...] wyrażając to w [...]", wobec czego złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie sprawy, nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd

I instancji niezasadnie przyjął, iż skarga dotyczyła bezczynności Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki, na wstępie swoich rozważań wyjaśnił, iż wobec braku jednoznacznego wskazania przez skarżących organu, którego dotyczy zarzucana bezczynność, przyjął - zgodnie ze wskazanym w zarządzeniu rygorem - że organem tym jest właśnie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w Kielcach. Jednocześnie Sąd wskazał, że sprawa ze skargi M. H. i M. H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów toczy się pod sygn. II SAB/Ke 89/24. Bezczynność Starosty, do której odwołują się skarżący kasacyjnie została zatem objęta kontrolą sądowoadministracyjną w innym postępowaniu i pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Skoro zatem skarżący - mimo stosownego wezwania - nie przedstawili dowodu, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wnieśli ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a. (a czego nie negują w skardze kasacyjnej), to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że nie wyczerpali oni środków zaskarżenia, przewidzianych w art. 52 § 1, 2 i oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., co skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. był zatem nieuzasadniony.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.