II SAB/Łd 47/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-17	
Data wpływu	2026-02-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Marcin Olejniczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; Art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; Art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 151, art. 200, art. 205 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; Art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego P. S. z dnia 7 października 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 lutego 2026 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez niezałatwienie wniosku w ustawowym terminie i w przewidzianej prawem formie;

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji dotyczącej wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne;

3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2025 r. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 7 października 2025 r. P. S. wezwał Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 września 2025 r., w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzeń (kwoty brutto oraz składniki wynagrodzenia) przypadających osobom pełniącym funkcje dyrektorów w Zarządzie Lokali Miejskich w Łodzi za ostatni zakończony rok kalendarzowy (2024) oraz aktualnych wynagrodzeń miesięcznych. Dotyczy to również dyrektorów zatrudnionych w roku 2025 t.j. p.o. Zastępcy Dyrektora ds.[...]– D. T.–D. oraz p.o. Zastępcy Dyrektora ds. [...] – A. K..

Pismem z dnia 20 października 2025 r. organ wyjaśnił, że z uwagi na potrzebę dokonania pogłębionej analizy wniosku odpowiedź zostanie udzielona do dnia 5 grudnia 2025 r.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2025 r. organ odmówił skarżącemu dostępu do informacji publicznej, wskazując, iż informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska.

Powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2025 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dopiero wtedy, gdy stwierdzi, że żądana informacja jest informacją publiczną, lecz w sprawie zachodzą negatywne przesłanki do udzielenia żądanej informacji. Natomiast skoro organ stwierdził, że dane żądane przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej, to nie mógł wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wówczas organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ, pismem z dnia 26 stycznia 2026 r., wyjaśnił skarżącemu, iż jedynie Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich, jako Kierownik miejskiej jednostki budżetowej, zobowiązany jest do składania oświadczeń o swoim stanie majątkowym, co wynika z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oświadczenia te są publiczne i podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Łodzi. Obowiązek taki nie obejmuje więc Zastępców Dyrektora jednostki. Nie każda zatem osoba, która świadczy pracę w ramach podmiotu publicznego (niezależnie od jego dokładnej formuły prawnej), może być traktowana jako osoba pełniąca funkcje publiczne. Trzeba oddzielić kwestie charakteru działalności samego Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich od jego Zastępców. Istotne bowiem pozostaje umiejscowienie określonych osób w strukturze danej jednostki i uwarunkowania szeroko opisane w regulaminie organizacyjnym. W przypadku Zarządu Lokali Miejskich, na dzień sporządzenia pisma, należy uwzględniać zarządzenie Nr 2620/2025 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 grudnia 2025 r. Jak wynika z powyższego aktu prawnego, Kierownikiem Zarządu jest Dyrektor, zatrudniany i zwalniany przez Prezydenta. Dyrektor zarządza jednoosobowo Zarządem Lokali Miejskich i reprezentuje go na zewnątrz. Powoduje to, że zapytanie dotyczące wynagrodzeń Zastępców Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich powinno podlegać ocenie, gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej, w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Konkludując, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i fakt, że nie zawsze praca w podmiocie publicznym jest równoznaczna z pełnieniem funkcji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje w zakresie szczegółowych danych co do wynagrodzenia Zastępców Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich mieszczą się w tej sferze i tym samym ich udostępnienie podlega ograniczeniu. Jednocześnie konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, iż odmowa udostępnienia tak szczegółowej informacji winna nastąpić bez wydawania decyzji administracyjnej, ponieważ wyłączenie jawności wynika wprost z przepisów prawa. Taki wniosek po stronie Zarządu Lokali Miejskich jest podyktowany także brzmieniem uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 grudnia 2025 r.

Odnosząc się więc ponownie, merytorycznie do wniosku z 7 października 2025 roku, Zarząd Lokali Miejskich wskazał, że stoi niezmiennie na stanowisku, iż wnioskowanie o skonkretyzowane dane i elementy wynagrodzeń Zastępców Dyrektora, co do szczegółowych ich kwot i składników tego wynagrodzenia, nie mogą być traktowane jako tożsame z informacjami odnośnie wysokości środków budżetowych przeznaczanych na wynagrodzenie osób, które wykonują określone funkcje, czy zajmują określone stanowiska w podmiotach realizujących szeroko rozumiane zadania publiczne. Tak dalece idąca konkretyzacja danych o wynagrodzeniu w powiązaniu z personaliami osoby, która, co już wskazano, nie jest objęta obowiązkiem składania oświadczenia majątkowego, przewidzianego przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie może być kwalifikowana inaczej, niż jako wykraczająca ponad ramy wyznaczane dostępem do informacji publicznej.

Konkludując i udzielając ostatecznie odpowiedzi na wniosek z 7 października 2025 roku, organ wskazał, że składniki wynagrodzenia oraz maksymalną wysokość wynagrodzenia zasadniczego, maksymalną wysokość dodatku funkcyjnego, premii oraz dodatku specjalnego Dyrektora i Zastępców Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich określa zarządzenie Nr 810/2023 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia wynagrodzenia kierowników i zastępców kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, zmienione zarządzeniami Prezydenta Miasta Łodzi: Nr 2109/2023 z dnia 22 września 2023 r., Nr 33/2025 z dnia 10 stycznia 2025 r. oraz Nr 50/2026 z dnia 15 stycznia 2026 r. Gdy chodzi więc o podstawowe dane objęte wnioskiem, organ wskazał, że zgodnie z wyżej wymienionym aktem prawnym, wynagrodzenie zasadnicze Dyrektora Zarządu może wynosić maksymalnie 14.000 zł, dodatek funkcyjny - do 5.500 zł, natomiast wynagrodzenie zasadnicze Zastępcy Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich - maksymalnie 11.500 zł, a dodatek funkcyjny - do 4.500 zł. Z przedmiotowej regulacji wynika również, iż Dyrektorowi i jego Zastępcom może być przyznana premia w wysokości do 20% kwoty wynagrodzenia zasadniczego.

P. S. wskazanym na wstępie pismem z dnia 3 lutego 2026 r. wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż działanie organu stanowi faktyczne obejście skutków decyzji SKO, które uchyliło decyzję odmowną w całości. Organ, zamiast wykonać decyzję organu odwoławczego i ponownie rozpoznać sprawę w granicach przez niego wyznaczonych, powtórzył tożsamą argumentację, świadomie rezygnując z wydania decyzji administracyjnej. Takie działanie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i jego organów, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Stanowisko organu, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniach zastępców dyrektora podlega ochronie ze względu na prywatność, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten jednoznacznie wyłącza ochronę prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. Dlatego też, w ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że zastępcy Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich, jako osoby zarządzające jednostką budżetową gospodarującą mieniem komunalnym, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje fakt wykonywania funkcji w formule "pełniącego obowiązki". O statusie osoby jako pełniącej funkcję publiczną decyduje rzeczywisty zakres kompetencji, a nie nazwa stanowiska. Osoby te, działając na podstawie udzielonych pełnomocnictw, dysponują środkami publicznymi oraz podejmują decyzje finansowe, co jednoznacznie przesądza o publicznym charakterze pełnionej funkcji.

Skarżący podkreślił, że powoływanie się przez organ na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych ma charakter wybiórczy i nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczy wynagrodzeń osób pełniących kluczowe funkcje zarządcze w jednostce sektora finansów publicznych. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do nieakceptowanego w demokratycznym państwie prawa wniosku, że poprzez formalne unikanie nazwania stanowiska funkcją publiczną możliwe byłoby wyłączenie jawności wydatkowania środków publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej oraz zwrot na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej również jako: "p.p.s.a"). Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zasadą jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem w formie czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ (podmiot zobowiązany) może natomiast poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, której zasady i tryb udostępnienia określają przepisy innych ustaw, (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), gdy wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, lub gdy informacja objęta żądaniem nie ma charakteru informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości ani stron, ani Sądu nie budzi to, że Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Natomiast jak stanowi §1 ust.1 załącznika do uchwały Nr XXIII/561/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Zarząd Lokali Miejskich i nadania jej statutu, Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi jest jednostką budżetową Miasta Łodzi. Stosownie do § 7 Statutu Dyrektor zarządza jednoosobowo Zarządem i reprezentuje go na zewnątrz.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy informacja o wysokości wynagrodzeń osób pełniących funkcje dyrektorów w Zarządzie Lokali Miejskich w Łodzi za 2024 rok oraz aktualnych wynagrodzeń miesięcznych stanowi informację publiczną.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uszczegółowienie przywołanej normy konstytucyjnej ma miejsce właśnie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją zatem jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym udostępnienia informacji publicznej przyjmuje się, że wysokość wynagrodzeń pracowników finansowanych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16). Ponadto wypada przywołać art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1530), który określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1783/18). Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r.; sygn. akt III OSK 770/25).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników jednostki budżetowej gminy wskazanych z imienia i nazwiska, nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Przyjąć zatem należy, że informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi oraz jego zastępców stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dana informacja nie traci waloru informacji publicznej z tego tylko względu, że nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby. Ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia, powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2547/23; wyrok NSA z 6 lipca 2024 r., sygn. III OSK 63/23). Z ochrony tej mogą skorzystać osoby zatrudnione w podmiotach wykonujących zadania publiczne, pod warunkiem, że nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, a zatem są zatrudnione na stanowiskach pomocniczych. W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Dominujące w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych ani też osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 125/11).

Podsumowując - informacja objęta wnioskiem z dnia 7 października 2025 r., w przedmiocie: wysokości wynagrodzeń (kwoty brutto oraz składniki wynagrodzenia) przypadających osobom pełniącym funkcje dyrektorów w Zarządzie Lokali Miejskich w Łodzi za ostatni zakończony rok kalendarzowy (2024) oraz aktualnych wynagrodzeń miesięcznych, co dotyczy również dyrektorów zatrudnionych w roku 2025 t.j. p.o. Zastępcy Dyrektora [...] – D. T.–D. oraz p.o. Zastępcy Dyrektora [...] – A. K. -ma charakter informacji publicznej.

W konsekwencji po stronie organu istniał obowiązek rozpoznania wniosku o jej udzielenie:

- w formie czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo

- w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. lub umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ mógł poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdyby żądanie dotyczyło informacji publicznej, której zasady i tryb udostępnienia określają przepisy innych ustaw, (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji, gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jak wynika z treści odpowiedzi z dnia 26 stycznia 2026 r. żadna z tych dwóch sytuacji nie stała się przyczyną nieudostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji.

Należy wskazać, że organ może rozpoznać wniosek poprzez udzielenie pisemnej informacji również wówczas, gdy wnioskowane dane są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. W rozpoznawanej sprawie, w piśmie z 26 stycznia 2026 r. organ podaje, że oświadczenie majątkowe Dyrektora Zarządu publikowane jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Łodzi. Taka odpowiedź ze strony organu nie może być jednak uznana za załatwienie wniosku skarżącego w zakresie danych dotyczących wynagrodzenia Dyrektora Zarządu. Oświadczenie majątkowe nie zawiera bowiem informacji objętych wnioskiem, tj. składników wynagrodzenia za ostatni rok kalendarzowy (2024) oraz aktualnych wynagrodzeń miesięcznych.

Konkludując należało stwierdzić, że organ nie załatwił wniosku skarżącego zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji powyższego uznać trzeba, że Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 7 października 2025 r.

W ocenie Sądu bezczynność organu w tej sprawie nie była rażąca. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób; przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Należało wziąć pod uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r. uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi odmawiającą udostępnienia informacji objętej wnioskiem z 7 października 2025 r., wskazując, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji może przybrać postać pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz nie przesądzając czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Dyrektor Zarządu udzielił skarżącemu odpowiedzi następnego dnia po dacie wpływu do organu powyższej decyzji Kolegium, natomiast nie udostępnił żądanej informacji publicznej oraz podał błędne wskazania odnośnie ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, z uwagi na przyjętą przez siebie nieprawidłową interpretację przepisów ustawy. Takie zachowanie organu, będące bez wątpienia naruszeniem prawa, nie nosi cech naruszenia rażącego.

Sąd uznał, że powyższe okoliczności przemawiają także za oddaleniem skargi w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozważając zastosowanie tego środka Sąd wziął pod uwagę funkcję, jaką pełni grzywna. Przypisuje się jej mianowicie rolę represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Opisane powyżej okoliczności wskazują, że wymierzenie grzywny nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd skargę oddalił w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd postanowił, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a.

a.bł.