Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/24 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r., znak: KOC/7821/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 794/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę E. G. (strona, skarżąca kasacyjnie) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r., znak KOC/7821/Ar/23 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną

w sprawie jest to, czy w świetle przepisów możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym oraz zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jest dopuszczalne. Sąd powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, w którym wskazano, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – dalej u.p.z.p.), nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw

o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu -

w ocenie Sądu I instancji - usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się

z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji

o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sąd podzielił również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21, w którym NSA wyjaśnił:

"(...) zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek

o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów jest w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Sąd przywołał również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

W rozpoznawanej sprawie, wniosek złożony został w dniu 4 września 2023 r., zaś w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która potwierdza możliwość udzielenia zgody na zabudowę wyznaczonej części działki ewidencyjnej.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 u.p.z.p. przedmiotem zgody na zabudowę jest "teren inwestycji"’, który niekoniecznie musi obejmować całość działki ewidencyjnej, a stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu,

o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej obszar analizowany. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej,

z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wynika z tego, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zagospodarowania dla części działki i wyraził to w przywołanych przepisach u.p.z.p., gdzie mowa jest o terenie. Treść powołanych przepisów jasno zatem wskazuje, że pozytywna decyzja może dotyczyć fragmentu działki ewidencyjnej.

Zdaniem Sądu, organy błędnie uznały, że nie było podstaw prawnych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do wydania pozytywnej decyzji

z wniosku skarżącej. Tym samym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Rozpoznając wniosek ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej podgląd prawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucając wyrokowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a oraz art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna;

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzje organów administracji zapadłe w sprawie, odpowiadają prawu - organy obu instancji nie naruszyły bowiem przepisów proceduralnych oraz dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów materialnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć części działki ewidencyjnej.

Sąd I instancji, wyjaśniając motywy przyjętego stanowiska wskazującego na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, skutecznie wzmocnił swoją argumentację przez odwołanie się do przepisów ustawy zmieniającej z 2021 r., dodającej do u.p.z.p. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., z którego wynika obowiązek organu wyznaczenia obszaru analizowanego wokół terenu (a nie działki ewidencyjnej) objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Mając na uwadze uregulowania ustawy zmieniającej z 2021 r. wypada uzupełnić, że za przyjęciem stanowiska Sądu I instancji w sprawie przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy, przemawiają również konsekwencje dodania do u.p.z.p. art. 64b u.p.z.p. i zawartego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462) dopuszczono wskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.

Uwzględniając wskazane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo, jak również argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należało przyjąć, że w porządku prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji istniała możliwość wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyznaczenie terenu realizacji planowanej inwestycji nie doprowadzi do obejścia prawa bowiem wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto teren, który można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy (dz.ew. nr [...] i [...]).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – uznanie, że Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oba przywołane przepisy są przepisami o charakterze wynikowym, ponieważ regulują odpowiednio jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.)

i sądowoadministracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), zaś naruszenie przepisu wynikowego jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.