Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adwokata M. M.-P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 309/25 w sprawie ze skargi adwokata M. M.-P. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 536/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 28 listopada 2016 r. znak RdU-508-2/S/15 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 309/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] M. M. - P. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 536/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 28 listopada 2016 r. znak ... w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd zaznaczył, że przedmiotem skargi o wznowienie postępowania sądowego wywiedzionej przez [...] M. M. - P. (określanego niżej jako skarżący) jest postanowienie referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 536/17 w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Pismem z 4 czerwca 2024 r. pełnomocnik złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego z 11 września 2017 r. Jako podstawę skargi wskazał art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt SK 90/22, w którym orzeczono, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, w zakresie w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie jest niezgodny z art. 64 ust. 2, w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wyrok opublikowano w Dzienniku Ustaw z dnia 4 marca 2024 r., w związku czym skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie.

W skardze tej pełnomocnik domagał się wznowienia postępowania w zakresie postanowienia referendarza sądowego z 11 września 2017 r. oraz zmiany tego orzeczenia przez przyznanie na rzecz skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w kwocie ... zł, powiększonej o podatek od towarów i usług (... zł), tj. łącznie ... zł. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, oraz odniósł się do możliwości wznowienia postępowania w sprawie prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w sprawie, zaznaczając, że w orzecznictwie NSA przyjęto, iż po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a do postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, czyli art. 272 § 2, art. 275, art. 276 oraz art. 278-285 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1276/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę o wznowienie wskazując, że na podstawie art. 270 p.p.s.a. dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego zarówno prawomocnym wyrokiem, tj. orzeczeniem, które rozstrzyga sprawę merytorycznie co do istoty (art. 132 p.p.s.a.), jak i postanowieniem, przy czym chodzi o postanowienie w inny sposób kończące postępowanie sądowoadministracyjne (art. 160-165, art. 173 § 1 p.p.s.a.). Wskazał, że według poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 168/22, w przepisach art. 270-285 p.p.s.a. brakuje bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia, w trybie wznowienia postępowania, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania. Żądanie wzruszenia, przy zastosowaniu trybu wznowienia postępowania, postanowienia niekończącego postępowania w sprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy postanowienie to mogło mieć wpływ na treść prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w tej sprawie. Według Sądu pierwszej instancji związek taki zaś nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznaczył, że orzeczeniem kończącym prawomocnie postępowanie w tej sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1080/18, oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 536/17. Natomiast postanowienie referendarza sądowego z dnia 11 września 2017 r. zostało wydane w ramach postępowania incydentalnego (wpadkowego), a zatem nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania.

Z tych przyczyn Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3, w związku z art. 276 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od postanowienia z 28 sierpnia 2024 r. wniósł [...] M. M. - P., wnosząc o jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2873/24 uchylił zaskarżone postanowienie z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1276/24 o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego postanowienia przede wszystkim stwierdził, że właściwym środkiem odwoławczym od postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania jest skarga kasacyjna.

Rozstrzygając, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu NSA argumentował, że w dotychczasowym orzecznictwie co do zasady przyjmowano, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana w p.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień o charakterze procesowym, które nie kończą postępowania (incydentalnych, wpadkowych) - zob. J. Drachal i K. Wojciechowska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, wydanie 8, s. 1371 i tamże podane orzecznictwo). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza jednak możliwość żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania. Trybunał stoi na stanowisko, że podstawę prawną żądania, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowej, wzruszenia prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a do jego wzruszenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowego (zob. postanowienia z 2 marca 2004 r., sygn. S 1/04, OTK-A 2004 r. nr 3, poz. 24 i wyrok z 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04 OTK-A 2004 r. nr 9, poz. 96). Stanowisko takie Trybunał podtrzymał w wyroku z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. SK 90/22 (zob. końcowy fragment uzasadnienia). Także NSA w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I GZ 2/06, powołanym zresztą przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dopuścił możliwość żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się prokonstytucyjną wykładnią przepisów art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., przyjęto takie stanowisko (zob. postanowienia NSA o sygn. akt: I FZ 161/24, I FZ 170/24, I FZ 171/24, I FZ 172/24, FZ 173/24, I FZ 174/24, I FZ 162/24, II FZ 68/24, II FZ 69/24 i II FZ 66/24, CBOSA).

Podobnie w tej materii wypowiedział się NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 5, poz.81), stwierdzając, że: "(...) wzruszalność aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP. Ustawa zwykła ma zatem określać jedynie zasady i tryb wznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel w trybie procedur ukształtowanych w ustawach". Dalej w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowanie sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny w danej sprawie".

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że użyty w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zwrot "prawomocne orzeczenie sądowe" obejmuje zarówno wyrok, jak i postanowienie sądu, mające wspólną dla nich cechę prawomocności, a także orzeczenia z nimi w skutkach zrównane, jak przykładowo niezaskarżone sprzeciwem postanowienie referendarza sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, które ma skutek prawomocnego orzeczenia sądu (art. 259 § 3, w związku z § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W świetle brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. jako pozbawione dostatecznych podstaw należy zatem postrzegać uzależnianie dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich postanowienia niekończące co do istoty postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Tak daleko idącego ograniczenia na gruncie prawa ustawodawca nie wyraził.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga, wniesiona przez pełnomocnika co do jego własnej sprawy (tzn. wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną stronie na zasadzie prawa pomocy), podlega rozpoznaniu w trybie właściwym dla wznowienia postępowania na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. i jako taka nie jest niedopuszczalna z uwagi na przedmiot zaskarżenia. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania wynagrodzenia dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu może zostać objęte trybem opisanym w Dziale VII p.p.s.a. w razie zaistnienia ustawowej podstawy wznowienia (art. 280 § 1 p.p.s.a.). Za nietrafny uznał pogląd Sądu Wojewódzkiego, kwestionujący możliwość wzruszenia w trybie wznowienia postępowania orzeczenia wydanego przez referendarza sądowego. Ponadto wskazał, że brak jest jednak podstaw, aby referendarza sądowego nie uznać za "sąd" w rozumieniu art. 275 p.p.s.a.

W konsekwencji usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z obrazą art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 276 p.p.s.a., jako że brak było podstaw do uznania skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza o przyznaniu kosztów za niedopuszczalną.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu.

W uzasadnieniu postanowienia zaznaczył, że będąc związanym orzeczeniem NSA pominął wstępne badanie na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 276 p.p.s.a. w wyłożonym przez NSA aspekcie. Wskazał jednak, że rozpatrzeniu podlegają inne przyczyny tamujące przebieg postępowania (jako rozpatrywane w pierwszej kolejności, przed rozważeniem merytorycznych aspektów sprawy), o których NSA się nie wypowiedział.

Mianowicie Sąd zauważył, że analizy wymaga odpowiedź na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie ograniczenie wynikające z art. 278 p.p.s.a. Na podstawie art. 278 p.p.s.a. po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana.

Dalej stwierdził, że termin przewidziany w wyżej wymienionym przepisie jest terminem materialnym i nie podlega przywróceniu. Biegnie niezależnie od terminów wniesienia skargi o wznowienie postępowania przewidzianych w art. 272 § 2 i art. 277 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art. 272 § 2 i 3 lub art. 277 p.p.s.a., ale po upływie terminu przewidzianego w art. 278 p.p.s.a., podlega odrzuceniu, bez konieczności badania merytorycznej zasadności wskazanych w niej podstaw.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 11 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 536/17, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał, pełnomocnikowi skarżącego ze środków budżetowych tego Sądu kwotę ... zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy oraz kwotę ... zł, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług. Pięcioletni okres, o jakim mowa w art. 278 p.p.s.a. upłynął zatem w 2022 r. Zdanie Sądu przyjąć zatem należało, że skarżący wniósł skargę o wznowienie po upływie ww. terminu, co nie stanowi przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. Termin przewidziany w art. 278 p.p.s.a. nie obowiązuje, jeżeli podstawą wznowienia postępowania jest pozbawienie strony możności działania lub brak należytej reprezentacji. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 278 p.p.s.a. umożliwiająca wznowienie postępowania po upływie terminu wskazanego w tym przepisie, to Sąd stwierdził, że wznowienie postępowania nie jest możliwe.

W orzecznictwie wskazuje się, że określony w tym przepisie 5 letni termin na złożenie żądania wznowienia postępowania ma charakter bezwzględny i rozpoczyna bieg w chwili uprawomocnienia się orzeczenia, przeciwko któremu skierowana jest skarga o wznowienie postępowania. Zasadniczą funkcją terminu oznaczonego w art. 278 p.p.s.a. jest ustanowienie bezwzględnej granicy czasowej, po upływie której skarga o wznowienie nie może być skutecznie wniesiona (postanowienie NSA z 20 lutego 2014 r., II FSK 3786/13). Na tle podobnej regulacji (art. 408 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r.) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że niemożność wniesienia skargi o wznowienie postępowania w ustawowym pięcioletnim terminie ze względu na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, będące podstawą wznowienia, weszło w życie po upływie tego terminu, nie stanowi pozbawienia możności działania, które uzasadniałoby dopuszczalność skargi o wznowienie po upływie pięcioletniego terminu. Wyjątki powodujące możliwość wznowienia postępowania po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się wyroku (tu: pozbawienie możności działania) dotyczą postępowania, którego wznowienia strona się domaga, a nie postępowania wznowieniowego (zob. postanowienie SN z 24 września 2015 r., II UZ 19/15).

Zdaniem Sądu nie można uznać, że strona była pozbawiona możności działania w sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją zostaje wydany po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia, w związku z którym żąda się wznowienia postępowania (art. 278 p.p.s.a.). W kontekście czynionych zarzutów względem naruszenia norm konstytucyjnych Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II FSK 3786/13), zgodnie z którym ustawodawca w treści art. 278 p.p.s.a. przewidział graniczny termin, w którym można wystąpić o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Od powyższego terminu prawodawca przewidział dwa wyjątki, które w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały. Instytucja wznowienia postępowania pozwala na podważenie prawomocnego orzeczenia, stąd też przyczyny usprawiedliwiające jej zastosowanie muszą mieć charakter wyjątkowy oraz odpowiednio dużą wagę. Skarga o wznowienie postępowania jest dopuszczalna w określonych przez prawo procesowe terminach i ze względu na to, że służy wyłącznie od prawomocnego orzeczenia, tych unormowań nie można w żadnej mierze interpretować w sposób rozszerzający. Termin określony w art. 278 p.p.s.a. ma charakter bezwzględny i rozpoczyna bieg w chwili uprawomocnienia się orzeczenia, przeciwko któremu skierowana jest skarga o wznowienie postępowania.

Sąd podkreślił, że kryterium czasowe ograniczające możliwość skutecznego wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem jest jednakowe dla wszystkich, a zatem odpowiada wymaganiom związanym z realizacją zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji i ma charakter racjonalny.

Wskazywana podczas rozprawy zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie przemawia za dopuszczalnością otwarcia toku postępowania dla wzruszenia orzeczeń w nieograniczonym czasie, przeciwnie TK brał pod uwagę różne przesłanki opowiadając się za stabilnością wydanych rozstrzygnięć (gwoli przykładu można powołać wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, 31/3/A/2014).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z tego względu okoliczność, że NSA zakwestionował stanowisko o niedopuszczalności wznowienia postępowania (zakończonego prawomocnym orzeczeniem niekończącym postępowania w danej sprawie, wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu), jako prowadzącego do braku możliwości wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zniweczenia celu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, (tj. przywrócenia stanu konstytucyjności konkretnego orzeczenia), nie może być rozumiana jako dopuszczalność wznowienia postępowania nieograniczona w czasie. Odmiennego poglądu nie sposób również wywieść z uzasadnienia wyroku TK w sprawie o sygn. akt SK 90/22.

W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 278 p.p.s.a.

Adwokat M. M. - P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 278 p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ograniczenie, w drodze ustawy, możliwości wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy podstawa żądania wznowienia wynika z art. 190 ust. 4 Konstytucji, tj. z orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, podczas gdy w takiej sytuacji przepisy te należy interpretować przy uwzględnieniu normy z art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, tzn. w taki sposób, aby zapewnić nieograniczoną możliwość wzruszenia orzeczeń wydanych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy prawa - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 278 p.p.s.a. w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

b) 190 p.p.s.a. - polegające na zaniechaniu zastosowania się do dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 2873/24, wykładni prawa nakazującej interpretację przepisów p.p.s.a. dotyczących wznowienia postępowania w sposób prokonstytucyjny, uwzględniający treść art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji;

c) art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3 w zw. z art. 276 p.p.s.a., art. 278 p.p.s.a. - polegające na odrzuceniu skargi o wznowienie w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania wynikało ze stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisów, na podstawie których wydano postanowienie z 11 września 2017 r. (sygn. IV SA/Wa 536/17), a podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 190 ust. 4 Konstytucji stosowany bezpośrednio, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 182 § 1 p.p.s.a. a contrario w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a., art. 181 § 1 p.p.s.a.) - albowiem z uwagi na charakter sprawy, przedmiotem której jest odmowa wznowienia postępowania pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wydane zostało prawomocne orzeczenie w sprawie, ma ona istotne znaczenie systemowe i jest istotna nie tylko z punktu widzenia interesu strony, ale przede wszystkim dla interesu publicznego, co uzasadnia jej rozpoznanie na rozprawie, a art. 182 § 1 p.p.s.a., w którym użyto zwrotu "może rozpoznać" (podczas gdy w § 2 użyto sformułowania "rozpoznaje") w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a. nie wyłącza możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na rozprawie;

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew zarzutom w niej zawartym, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2017 roku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 278 p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać należy na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 190 p.p.s.a.

Jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2873/24 nie obejmowała kwestii zachowania w niniejszej sprawie terminu, o którym mowa w art. 278 p.p.s.a., lecz dotyczyła wyłącznie wykładni art. 270 w zw. z art. 272 § 1 p.p.s.a. Mianowicie NSA przesądził, że w świetle brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., jako pozbawione dostatecznych podstaw należy postrzegać uzależnienie dopuszczalności wznowienia postępowania od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich postanowienia niekończące co do istoty postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej.

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, które zakłada niedopuszczalność skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z tej wyłącznie przyczyny uchylone zostało wcześniejsze postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 28 sierpnia 2024 roku o odrzuceniu skargi o wznowienie.

W konsekwencji w dalszym toku postępowania Sąd Wojewódzki miał obowiązek sprawdzić, czy w sprawie zachowany został termin określony w art. 278 p.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem, po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że termin przewidziany w art. 278 p.p.s.a. ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Słusznie również wskazał, że odrzuceniu podlega skarga o wznowienie postępowania wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art. 272 § 2 i 3 lub art. 277 p.p.s.a., ale po upływie terminu ustanowionego w art. 278 p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą art. 278 p.p.s.a. wyznacza bezwzględną granicę czasową, której przekroczenie powoduje, że skarga o wznowienie nie może być skutecznie wniesiona.

W powołanym przez Sąd Wojewódzki postanowieniu z 20 lutego 2014 r. II FSK 3786/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak terminu określonego w art. 278 p.p.s.a. skutkowałby tym, że "stan niepewności co do możliwości podważenia prawomocnego orzeczenia mógłby trwać ad infinitum".

Z kolei w postanowieniach z 12 czerwca 2014 r. II FSK 1093/14 oraz z 28 listopada 2024 r. II GSK 847/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada ograniczonej w czasie kontroli – w trybie wznowienia postępowania – orzeczenia sądu administracyjnego korzystającego z waloru prawomocności (art. 170 p.p.s.a.) służy ochronie ogólnego porządku prawnego i chroni przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw.

Sąd Wojewódzki, kierując się powyższymi wypowiedziami judykatury, zasadnie wykluczył takie rozumienie art. 194 ust. 4 Konstytucji RP, które według skarżącego polegać powinno na dopuszczalności wznowienia postępowania w nieograniczonym czasie.

Tym samym prawidłowo Sąd Wojewódzki orzekł o odrzuceniu przedmiotowej skargi o wznowienie, skoro złożona została po upływie 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 278 p.p.s.a.

Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła podważyć zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że złożona przez skarżącego skarga o wznowienie ma oparcie w art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że: "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie".

Przytoczony przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji, przewidującej możliwość ponownego rozpoznania spraw rozstrzygniętych na podstawie aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny.

W niniejszej sprawie skarga o wznowienie dotyczy postanowienia z 11 września 2017 roku o przyznaniu skarżącemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wydanego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, uznanych za niezgodne z przepisami Konstytucji RP w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2024 roku SK 90/22.

Skoro przedmiotowa skarga złożona została na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a., to w konsekwencji ma do niej zastosowanie art. 278 p.p.s.a. stanowiący, że po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana. Tego stanu rzeczy nie może zmienić podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że skarga o wznowienie ma swe źródło w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Oczywiście rację ma skarżący, że z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wynika konstytucyjne prawo podmiotowe do żądania wznowienia postępowania opartego na niekonstytucyjnej regulacji prawnej, jednak nie można pominąć tego, iż ustrojodawca w tym przepisie zdecydował, że ponowne rozpoznanie sprawy ma się odbyć "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania".

Z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyraźnie wynika, że chociaż ustrojodawca przesądził wzruszalność prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach w celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy w stanie prawnym ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to jednocześnie pozostawił do unormowania przez ustawodawcę zasady i tryb takich postępowań.

Niewątpliwie przy rozpoznawaniu spraw zainicjowanych skargami o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, złożonymi na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a., należy kierować się wyznaczonym w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP celem, jakim jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów.

Nie można jednak, jak tego oczekuje skarżący, absolutyzować prawa do wznowienia postępowania ustanowionego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W szczególności nieuprawniona jest zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja, że art. 278 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania w przypadku, gdy skarga o wznowienie ma związek z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Trudno byłoby przyjąć, że wbrew wyraźnej treści art. 278 p.p.s.a., skarga o wznowienie przewidziana w art. 272 § 1 p.p.s.a. może być złożona bez żadnych ograniczeń czasowych, a termin pięcioletni dotyczy wyłącznie skarg opartych na pozostałych podstawach wznowieniowych.

Należy mieć bowiem na uwadze, że niezależnie od tego, jakiej podstawy określonej w przepisach art. 271, art. 272 i art. 273 p.p.s.a. dotyczy skarga o wznowienie, to jest ona środkiem nadzwyczajnym, nakierowanym na wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

Wykluczyć zatem należy możliwość nieograniczonego w czasie wznowienia postępowania, nawet w sytuacji, gdy skarga wiąże się z uprawnieniem określonym w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 272 § 1 p.p.s.a.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w odnoszącym się do art. 408 k.p.c. wyroku z 22 września 2015 roku SK 21/14: "Wartością konstytucyjną uzasadniającą przydatność ograniczenia terminem prekluzyjnym skargi o wznowienie postępowania jest ochrona prawomocności orzeczeń sądowych".

Przytoczone stwierdzenie ma zastosowanie również do przepisu art. 278 p.p.s.a., który w sposób identyczny jak art. 408 k.p.c. (w brzmieniu przed nowelizacją) przewidywał pięcioletni termin dla skutecznego wniesienia skargi o wznowienie.

Dla porządku warto dodać, że w następstwie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2015 roku SK 21/14 – orzekającego o niezgodności art. 408 k.p.c. z przepisami Konstytucji RP w zakresie wskazanym w sentencji – ustawą z 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego zmieniono treść art. 408 k.p.c. przez wydłużenie określonego w nim terminu z 5 lat na 10 lat.

W uzasadnieniu projektu tej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk nr 932) zaakcentowano, że instytucja wznowienia postępowania cywilnego jest instrumentem wyjątkowym, ponieważ prowadzi do podważenia stabilności prawomocnych orzeczeń w sprawach cywilnych. Stwierdzono również, że "podważenie prawomocności powinno być możliwe jedynie w określonym czasie od uprawomocnienia się orzeczenia. Wraz z upływem czasu tracą bowiem na sile racje mogące wspierać przełamanie prawomocności, a zarazem wyraźnie wzrasta znaczenie poszanowania stabilności stanu ukształtowanego prawomocnym rozstrzygnięciem".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone wyżej uwagi mają odpowiednie zastosowanie do unormowania zawartego w art. 278 p.p.s.a. Dlatego co do zasady nie można negować potrzeby istnienia w sprawach sądowoadministracyjnych regulacji ustanowionej w art. 278 p.p.s.a., odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy określony w tym przepisie 5-letni termin prekluzyjny gwarantuje w sposób realny przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji uprawnienie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy według stanu prawnego ustalonego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza, gdy uwzględni się występującą w ostatnich latach dysfunkcjonalność Trybunału Konstytucyjnego i długi okres oczekiwania na jego orzeczenia.

Zastrzec jednocześnie trzeba, że rozwiązania przyjęte w procedurze cywilnej nie muszą automatycznie przenosić się na rozwiązania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż intencją ustrojodawcy, wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, było to, aby ustawodawca określił zasady i tryb wznowienia postępowań, uwzględniając charakter poszczególnych dziedzin prawa.

W sprawie SK 10/02 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że: "artykuł 190 ust. 4 Konstytucji przyjmuje jako zasadę wzruszalność rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją, umową międzynarodową i ustawą. Jednocześnie ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi być odmienny w poszczególnych rodzajach postępowań".

W doktrynie zauważono, że "Regulując zasady ponownego rozpoznania zakończonych spraw ustawodawca musi bilansować konieczność ochrony stabilizacji stosunków prawnych i prawomocnych orzeczeń z możliwie pełnym przywróceniem stanu zgodnego z Konstytucją RP (zob. komentarz do art. 190, Duże komentarze Becka, Konstytucja RP, tom II, red. M. Safjan, L. Bosek, s. 1220).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało dojść do wniosku, że wbrew oczekiwaniom skarżącego brak było podstaw, aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) odmówił zastosowania w sprawie art. 278 p.p.s.a. Ponadto nie było również możliwe określenie dłuższego niż 5-letni termin prekluzyjny – w drodze prokonstytucyjnej wykładni art. 278 p.p.s.a.

Ewentualna zmiana omawianego terminu musi być dokonana przez nowelizację art. 278 p.p.s.a., co leży w kompetencjach ustawodawcy.

Wskazać należy, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalały na stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła "konieczność dokonania negatywnej, z perspektywy wartości konstytucyjnych, oceny ograniczenia wynikającego z art. 278 p.p.s.a., a w konsekwencji dokonania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, która oznacza w istocie jego pominięcie w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji".

Mianowicie w żadnym z wymienionych wyroków TK (z 20 lutego 2002 r. K 39/00, 2 marca 2004 r. SK 53/03, 9 czerwca 2003 r. SK 5/03, 27 października 2004 r. SK 1/04), nie została zakwestionowana zasadność wprowadzenia ustawowych terminów prekluzyjnych, ograniczających możliwość skutecznego zainicjowania wznowienia postępowania w związku z realizacją uprawnienia przewidzianego w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Spornego zagadnienia nie dotyczyły również uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. II GPS 1/10 i z dnia 26 maja 2025 r. II FPS 1/25, w których rozstrzygano o zakresie przedmiotowym skargi o wznowienie, wywodzonej z art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Do zakresu przedmiotowego art. 270 p.p.s.a. odniosła się także Katarzyna Dubaj w glosie do postanowienia NSA z 22 czerwca 2006 r. I GZ 2/06, powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wreszcie zauważyć trzeba, że nie dotyczyły wymogów dopuszczalności skargi o wznowienie, w tym art. 278 p.p.s.a., wymienione w skardze kasacyjnej wyroki NSA o sygn. III OSK 5812/21, III OSK 3262/21, III OSK 2336/21, w których oceniano skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 października 2018 r. K7/15 dla merytorycznego rozstrzygnięcia spraw w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W rezultacie za nieadekwatne do kwestii rozważanej w sprawie należało uznać wypowiedzi zaczerpnięte z orzeczeń przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 278 p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 276 i art. 278 p.p.s.a.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 i art. 181 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

15