II GZ 403/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-09-26	
Data wpływu	2024-08-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 148/24	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 61 § 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 944; art. 107; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. B. R. Spółka jawna w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 148/24 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności w sprawie ze skargi P. B. R. Spółka jawna w S. na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2024 r. w przedmiocie wpisania w Rejestrze Aptek uwagi o treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 861/23 w zakresie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 28 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 148/24, po rozpoznaniu wniosku P. B. R. Spółka jawna w S. (dalej zwanej: "skarżącą", "Spółką") o wstrzymanie wykonania czynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu (dalej zwanego: "WIF") w przedmiocie wpisania w Rejestrze Aptek uwagi o treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 861/23, w zakresie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności.

Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności, Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że z akt sprawy wynika, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) decyzją z 23 lutego 2023 r., uchylił decyzję WIF z 14 lipca 2021 r., i przeniósł zezwolenie wydane na rzecz P. I. oraz A. M. przez WIF z 9 grudnia 2011 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", położonej w L. przy ul. G. na rzecz skarżącej. Skargę na decyzję GIF złożyła [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego

2024 r., sygn. akt V SA/Wa 861/23, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Wyrok jest nieprawomocny.

Następnie wskazał, że kwestionowaną czynnością z 28 lutego 2024 r., WIF dokonał dwóch wpisów w rejestrze aptek. Wniesiona na nie przez skarżącą skarga została rozdzielona na dwie sprawy przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na wpisie w rejestrze uwagi o treści ww. wydanego przez WSA w Warszawie wyroku. Czynność zmiany statusu apteki z "aktywna" na "czasowo nieczynna" stała się przedmiotem sprawy zarejestrowanej w WSA we Wrocławiu pod sygn. akt III SA/Wr 147/24.

WSA wskazał, że skarżąca szeroko uzasadniła wniosek motywując go w głównej mierze negatywnymi skutkami jakie wywarły dokonane przez WIF wpisy. W jej ocenie zmiana w rejestrze uniemożliwia wykonywanie Spółce niemalże wszystkich czynności świadczonych dotychczas na rzecz pacjentów. Wprowadzenie przez organ zmian

w rejestrze aptek zmusiło ją do zamknięcia apteki dla pacjentów, jako że jej prowadzenie jest niemożliwe. Skarżąca wskazała, że pomimo zamknięcia apteki dla pacjentów, nieprzerwalnie ponosi koszty związane z jej utrzymaniem przy braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i uzyskiwania dochodów. W aptece ponadto znajduje się towar o wartości ok. 920.000,00 zł, którego skarżąca nie może ani odsprzedać ani zwrócić, który do momentu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem przeterminuje się –co narazi ją na koszty utylizacji. Utrzymanie stanu "zawieszenia apteki" powoduje zagrożenie ogłoszeniem upadłości skarżącej, lub podjęciem decyzji o jej likwidacji. Podniosła, że nieprowadzenie działalności objętej zezwoleniem przez okres co najmniej 6 miesięcy daje podstawę organom do cofnięcia zezwolenia, co wynika z art. 103 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne. Okoliczności te odbiją się negatywnie na klientach apteki, którzy definitywnie utracą dostęp do usług farmaceutycznych w danej lokalizacji. Dodatkowo likwidacja lub upadłość skarżącej, czy też likwidacja apteki będzie skutkować utratą pracy przez zatrudniony przez skarżącą personel.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona przez Spółkę czynność nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć nadających się do wykonania, bowiem nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, tj. nie nakłada na żaden podmiot prawa, jakichkolwiek materialnoprawnych obowiązków, ani też nie przyznaje praw, które podlegałyby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Kwestionowana czynność - choć mogąca być dokonana zgodnie z prawem lub też nie, co będzie podlegało ocenie na dalszym etapie postępowania - ma charakter stricte informacyjny. WSA wyjaśnił, że wpisy do rejestru mają charakter deklaratoryjny, w związku z czym nie mają wpływu na żadną z cech decyzji, zarówno o udzieleniu zezwolenia, jak i jego zmianie, cofnięciu lub stwierdzeniu jego wygaśnięcia itp. oraz przywołał stanowisko doktryny w tym zakresie. Przypomniał też, że przedmiotem udzielenia przez sąd ochrony tymczasowej, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania oraz takiego wykonania wymagają (por. postanowienie NSA z 8 stycznia 2015 r., II OZ 1376/14), zaś przedmiotowy wpis do rejestru o charakterze informacyjnym nie spowodował dla skarżącej żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia określonych praw). W ocenie WSA decydujące znaczenie dla możliwości prowadzenia przez Spółkę działalności ma wynik prowadzonego przed WSA w Warszawie i NSA postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji GIF, a nie okoliczność dokonania informacyjnego wpisu w rejestrze aptek.

Pismem z 13 marca 2024 r. Spółką wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji, zaskarżając je w całości, wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności. Wydanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności, w sytuacji gdy w rzeczywistości doszło do spełnienia przesłanek pozwalających na wydanie postanowienia o jej wstrzymaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła m.in, że celem art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zapewnienie skarżącej ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowego przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ochrona ta ma zapobiec wystąpieniu tych zagrożeń. W ocenie skarżącej wpis w Rejestrze Aptek ma przymiot wykonalności, jako iż kształtuje jej prawa i obowiązki, jest wiarygodnym i aktualnym potwierdzeniem stanu rzeczy i nie ma przy tym jednak charakteru ściśle informacyjnego. Obecność w publicznie dostępnym Rejestrze Aptek uwagi o nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie wpływa na dalsze funkcjonowanie apteki i jej traktowanie przez inne podmioty rynku farmaceutycznego lub należące do dziedziny ochrony zdrowia, a także jej klientów. Taka informacja, w ocenie Spółki, zmniejsza zaufanie klientów oraz kontrahentów do skarżącej, a zatem w negatywny sposób wpływa na jej funkcjonowanie na rynku aptecznym, ograniczając dotychczasowe możliwości, podczas gdy nie występują żadne podstawy prawne do jego zamieszczenia w rejestrze. Podniosła, że nie ma możliwości wystąpienia o zastosowanie innej, alternatywnej instytucji, która chroniłaby ją od skutków związanych z zamieszczeniem w Rejestrze Aptek danych w sposób niezgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec treści podniesionego w zażaleniu zarzutu, należy stwierdzić, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest w istocie problematyka wykonalności czynności WIF polegającej na wpisaniu w Rejestrze Aptek uwagi o treści wydanego przez WSA w Warszawie wyroku w zakresie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki oraz możliwość objęcia tej czynności zakresem ochrony tymczasowej o jakiej mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a.").

Przechodząc zatem do analizy tej regulacji, należy wskazać, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku

o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, ze przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być w zasadzie jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania (tak m.in. NSA

w postanowieniu z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1377/11). Problem wykonania aktu administracyjnego lub czynności dotyczy bowiem tych aktów i czynności, które mają charakter zobowiązujący lub przyznający jakieś uprawnienie, lub mocą których na stronę zostają nałożone jakieś obowiązki oraz takich aktów lub czynności, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

Reasumując, sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: czy wskazany we wniosku akt nadaje się do wykonania, a jeśli tak, to czy skarżąca

w sposób przekonywujący wskazała na okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej. A także czy okoliczności istnieją i dają podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do analizy pierwszej z ww. przesłanek należy wskazać, że jak zauważa się zgodnie w doktrynie "wpisy do rejestrów mają charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kreują one żadnych praw i obowiązków wobec przedsiębiorców posiadających zezwolenie bądź zgodę na prowadzenie apteki lub ubiegających się

o nie. Prawa i obowiązki wynikające z decyzji o udzieleniu zezwolenia, jego cofnięciu lub zmianie powstają, co do zasady, w momencie doręczenia decyzji ich adresatom." (B. Nowak-Chrząszczyk [w:] Prawo farmaceutyczne. Komentarz, red. W. L. Olszewski, Warszawa 2016, art. 107, P. Ślęzak (w:) Prawo farmaceutyczne. Komentarz, red.

L. Ogiegło, Warszawa 2010). Pogląd ten NSA podziela, uznając go za adekwatny zwłaszcza w odniesieniu do wpisu będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy, stwierdzając jednocześnie, że skarżąca nie ma w tym zakresie racji, próbując wywodzić, że już sam wpis o charakterze deklaratoryjnym kształtuje jej prawa

i obowiązki.

Należy podkreślić, że zaskarżone zażaleniem postanowienie odnosiło się wyłącznie do jednego z dokonanych w rejestrze wpisów, mianowicie wzmianki

o wydanym przez WSA w Warszawie wyroku z 20 lutego 2024 r., sygn. akt

V SA/Wa 861/23. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że wzmianka taka, wobec jej deklaratywnego charakteru stanowi czynność niepodlegającą instytucji wstrzymania wynikania, jaka została określona w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Trzeba zauważyć, że nie istnieje bowiem taki węzeł praw i obowiązków, który mógłby podlegać w tym wypadku wykonaniu. Czynność, o której mowa w art. 107 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 686), w zakresie wpisania w Rejestrze Aptek uwagi o treści wydanego wyroku - który i tak jest jawny - potwierdza wyłącznie określoną okoliczność, nie kreując nowego stosunku administracyjnoprawnego. W istocie wniosek skarżącej zmierzał do wstrzymania dokonania zaskarżonej czynności ( wpisu o wyroku), a nie jej wykonania - (gdyż takie wykonanie nie będzie miało miejsca) - co nie mogło zostać uwzględnione.

Należy też wskazać, że w tej sytuacji zbędne było ocenienie, czy złożony przez Spółkę wniosek o wstrzymanie wykonania czynności został należycie uzasadniony,

a skarżąca uprawdopodobniła w wystarczający sposób okoliczności świadczące o tym, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii umieszczenia w Rejestrze Aptek danych w sposób sprzeczny z prawem, należy wyjaśnić, że skorzystanie przez skarżącą z prawa do złożenia wniosku o wstrzymanie, nie może zastąpić merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności. Orzekanie na tym etapie postępowania o braku, bądź nie, zgodności z prawem zaskarżonej czynności byłoby przedwczesne. Okoliczność ta będzie badana dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Wobec powyższego, skoro w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważa, że przedmiotowa czynność polegająca na wpisaniu do rejestru zmianki o wydanym wyroku nie mieści się

w katalogu czynności podlegających wstrzymaniu, wniesione zażalenie podlega oddaleniu, jako bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił jak w sentencji.