Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej – S. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S.J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 marca 2022 r. (tj. data wpływu wniosku do organu) S.J. złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wnioskodawczyni jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy na rzecz W. Spółki z o.o., Spółki komandytowej z siedzibą w W. Do wniosku załączyła m.in. aktualne fotografie, potwierdzenia uiszczenia opłat skarbowych, kserokopie karty pobytu i paszportu, wydruk z KRS oraz kopię decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 9 stycznia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 31 października 2022 r., PIT-37 za rok 2021.

W piśmie z dnia 14 września 2022 r. skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego pełnomocnik strony zawarł ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu 19 września 2022 r. S.J. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i 4 k.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny oraz art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że prowadzenie sprawy przez okres 6 miesięcy i niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. i prowadzi do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od momentu wszczęcia postępowania strona była gotowa stawić się w urzędzie celem uzupełnienia braku formalnego w postaci osobistego złożenia odcisków palców. W ocenie skarżącej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Skarżąca zauważyła ponadto, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o cudzoziemcach dokonana ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która w dodanym art. 112a wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy. Pomimo nowelizacji ustawy skarżąca wskazała, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić również w sytuacji gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Zdaniem skarżącej na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie wpływa wskazana powyżej nowelizacja ustawy, ponieważ art. 112a reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest więc tak, jak chciałby wojewoda, że do czasu rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji, stosownie do treści art. 112a w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, organ może pozostać bierny w zakresie złożonego wniosku. Na mocy art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. od momentu wpływu wniosku do organu był on zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w celu nadania mu dalszego biegu.

Dodatkowo strona zwróciła uwagę na fakt nieprzekazania złożonego przez nią ponaglenia do organu II instancji, co - w jej ocenie - nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, bowiem jej prawo do terminowego załatwienia sprawy oraz możliwość egzekwowania przewlekłości w tym zakresie zostało znacznie ograniczone.

W ocenie strony przewlekłość w załatwieniu sprawy uprawnia do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6 w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę symbolicznej rekompensaty z uwagi na fakt, że przez cały czas skarżąca pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy jej ciągłe poczucie bezsilności.

Wskazując na powyższe strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz kosztów postępowania.

4 października 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w dniu 14 listopada 2022 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 października 2022 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie wskazując, że dniu 24 marca 2022 r. strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt w dniu 5 lipca 2022 r. W dniu 19 września 2022 r. pełnomocnik strony wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pracę, a w dniu 22 września 2022 r. złożył do organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Z uwagi na braki formalne wniosku pismem z dnia 4 października 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę do osobistego stawiennictwa 14 listopada 2022 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślił, że dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być bowiem znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 830), w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaprzestanie w tym okresie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W ocenie organu brak podstaw do uznania, że w sprawie miało miejsce działanie z rażącym naruszeniem prawa. W momencie złożenia przez cudzoziemkę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewoda Łódzki procedował już 23816 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Termin załatwienia sprawy nie wynikał ze złej woli organu, lecz z ilości procedowanych spraw.

Wojewoda Łódzki podkreślił, że ocena szybkości postępowania, jak również zarzut opieszałości, powierzchowności i nieefektywności winne zostać dokonane w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również czas konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa, gdzie podkreśla się, że zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze roszczeń pieniężnych, organ zaznaczył, że cudzoziemka nie wykazała, by poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Ponadto w dniu złożenia wniosku cudzoziemka legitymowała się kartą pobytu ważną do dnia 31 października 2022 r. Cudzoziemka złożyła więc wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym w dyspozycji art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wobec powyższego jej pobyt na terytorium RP jest legalny.

Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewoda Łódzki stwierdził, że w sprawie nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ zobligowany był do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. wynikające z art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide np.: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 dnia lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). W świetle powyższego należy również przypomnieć, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w kpa terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 kpa).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; czy też z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 kpa w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 kpa).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) - dalej: u.c. - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu administracji w dniu 24 marca 2022 r., niemniej jednak został on zarejestrowany w systemie Informatycznym Pobyt dopiero w dniu 5 lipca 2022 r. W dniu 15 września 2022r. pełnomocnik skarżącej złożył do organu ponaglenie, które również nie wywołało żadnej reakcji organu. W dniu 19 września 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi, organ skierował do strony wezwanie z dnia 4 października 2022 r. do stawienia się w jego siedzibie celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając jednak termin stawienia się w siedzibie organu na dzień 14 listopada 2022 r. (chodziło o złożenie odcisków linii papilarnych oraz przedłożenie ważnego dokumentu podróży).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do tutejszego sądu, organ pozostawał w przewlekłości, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia upłynęło prawie sześć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu upłynęło prawie sześć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęło ponad sześć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony upłynęło prawie osiem miesięcy. Sąd nie ma przy tym wiedzy, czy w sprawie wydano kończącą ją decyzję - w aktach sprawy brak bowiem takiej informacji.

Sąd zwraca uwagę, iż wobec regulacji z art. 112a ust. 2 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z dnia 24 marca 2022r., wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Przy czym sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a kpa wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 kpa, a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 24 marca 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 kpa wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. po przeszło sześciu miesiącach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie przeszło o ponad miesiąc, tj. do dnia wyznaczonego stronie terminu do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Co więcej, zważywszy na treść powoływanego już wcześniej art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku w wyznaczonej przez organ dacie, która została wskazana przez organ po i tak już długim okresie oczekiwania strony na stosowne wezwanie, nie ma żadnej gwarancji, że organ sprawę załatwi, bowiem po upływie wyznaczonego wskazanym powyżej przepisem 60-dniowego terminu, który spowoduje, że postępowanie będzie trwać już ponad pół roku, nie jest wykluczone, iż organ sięgnie po art. 36 kpa, aby na jego podstawie jeszcze bardziej odwlec w czasie moment załatwienia sprawy. Praktyka przyjęta przez organ sprawia zatem, że określenie momentu załatwienia sprawy staje się niemal niemożliwe i poddane wyłącznie arbitralnemu uznaniu organu. Strona w tak zakreślonych realiach traci więc wpływ na bieg dotyczącego jej postępowania administracyjnego, trwając w niepewności co do swojej sytuacji prawnej.

Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 kpa. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97 - 99).

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania sąd uznał, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W ocenie sądu przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. chociażby wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu ( w dacie złożenia wniosku przez skarżącą Wojewoda Łódzki prowadził 23816 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

Niezasadne jest żądanie skarżącej przyznania sumy pieniężnej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Dodać należy, iż S.J. posiada ważną do dnia 31 października 2022r. kartę pobytu i złożyła ona wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie określonym w art.105 ust.1 u.c. a więc jej pobyt na terytorium RP jest legalny. Mając to na uwadze sąd oddalił żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt 2 wyroku).

W przekonaniu sądu niezasadne jest także żądanie skargi zobowiązania organu do rozpoznania wniosku S.J. z dnia 24 marca 2022r. w określonym terminie.

Z przepisu art.112a ust.1 i 2 u.c. wynika, że organ administracji jest zobowiązany do wydania zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ustępie 2. W niniejszej sprawie wchodziłaby w grę sytuacja określona w punkcie 2 tego ustępu. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda Łódzki wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 14 listopada 2022r. Zakładając, że w tym dniu S.J. uzupełniła braki formalne wniosku (złożenie odcisków linii papilarnych i okazanie dokumentu podróży) to sześćdziesięciodniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art.112a ust.1 u.c., upływałby w dniu 13 stycznia 2023r. W dacie wydania wyroku przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął. W sytuacji zatem gdy ustawodawca przewidział termin 60 dni na wydanie przez organ decyzji i w dacie orzekania przez sąd jeszcze on nie upłynął to niezasadne jest żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. W związku z czym, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił żądanie skargi w tym zakresie (pkt 2 wyroku).

Zaznaczyć jednak należy, iż w sytuacji gdyby organ nie wydał decyzji w terminie określnym w art.112a ust.1 u.c. strona zawsze może wystąpić z odpowiednią skargą do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art.100 c ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyżej wskazanych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku strona skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem – jest ona bowiem obywatelem Gruzji. Organ administracji nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. Sąd uznał, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku S.J. z dnia 24 marca 2022r. lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z czym, na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Niezasadne jest natomiast żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. W związku z czym, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

is