Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2004 r., nr XI/80/2004 w sprawie statutu sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwałą z 20 września 2004 r., nr XI/80/2004 Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...].

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 12 pkt 1, 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej,

3. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 22 ust. 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego, poprzez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców Sołectwa,

4. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu – Wójta Gminy, uznał zarzuty skargi za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, CBOSA).

W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W treści zaskarżonej uchwały, a także w treści protokołu z sesji Rady Gminy z 20 września 2004 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa Wrzesiny.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały) i w związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że i one były zasadne. Słusznie Prokurator wskazał, iż § 12 pkt 1 i 2 oraz § 26 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Zgodnie z § 12 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały "Do wyłącznej własności zebrania wiejskiego należy: 1/ wybór i odwołanie sołtysa oraz przewodniczącego rady sołeckiej, 2/ wybór i odwołanie rady sołeckiej oraz części składu osobowego". Zgodnie natomiast z treścią § 26 zaskarżonej uchwały, "Sołtys, przewodniczący rady sołeckiej i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być odwołani przez zebranie wiejskie przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrań wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska". Takie zapisy stoją w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. II SA/Ol 1429/16).

W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać zapisy § 12 pkt 1 i 2 oraz § 26 zaskarżonej uchwały.

Zestawiając natomiast treść § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczycący kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. także należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Za poglądami wyrażonymi przez tutejszy sąd na tle takiego samego problemu wskazać należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także zapis § 22 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 22 ust. 1.

Pomimo zasadności tych zarzutów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na podjęcie jej z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, na co wskazano powyżej.